De bestreden uiting
Het betreft een “Nieuwsbericht” van 8 februari 2021 van het Ministerie van IenW op www.rijksoverheid.nl/actueelieuws, getiteld: “Wereldprimeur in Nederland: eerste passagiersvlucht met duurzame synthetische kerosine uitgevoerd”.
Daarin staat onder meer:
“In Nederland is voor het eerst in de wereld een passagiersvlucht uitgevoerd waarbij het vliegtuig deels op duurzaam geproduceerde synthetische kerosine heeft gevlogen. Dat is vandaag bekend gemaakt tijdens een internationale conferentie over duurzame synthetische luchtvaartbrandstoffen (SAF) in Den Haag. Shell die de duurzame kerosine heeft geproduceerd en KLM die de vlucht heeft uitgevoerd hebben de wereldprimeur toegelicht tijdens de bijeenkomst die op initiatief van
minister Van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat) is gehouden en waaraan Europese politici, beleidsmakers, vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven en van de luchtvaart)industrie en maatschappelijke organisaties hebben deelgenomen.”
en
“500 liter geleverd, getankt en gebruikt
Tijdens de conferentie werd bekend gemaakt dat eind vorige maand de eerste commerciële vlucht van KLM met bijmenging van 500 liter duurzame synthetische kerosine is gemaakt. Het ging om een passagiersvlucht van Schiphol naar Madrid. Shell produceerde de synthetische kerosine in haar onderzoekscentrum in Amsterdam op deze schaal op basis van CO2, water en hernieuwbare energie uit zon en wind van Nederlandse bodem.
Minister Van Nieuwenhuizen: “Verduurzaming van de luchtvaart is een internationale uitdaging waar we samen voor staan. Vandaag zetten we met deze wereldprimeur een mooie stap in het nieuwe hoofdstuk van onze luchtvaart. Deze veelbelovende innovatie zal de komende decennia
van groot belang zijn om de CO2-uitstoot van de luchtvaart te verminderen.”
en
“Pieter Elbers, President-directeur van KLM: “Ik ben er trots op dat KLM wereldwijd de eerste passagiersvlucht heeft uitgevoerd met bijmenging van synthetische kerosine, geproduceerd uit CO2, water en hernieuwbare energie. De overgang van fossiele brandstoffen naar duurzame
alternatieven is een van de grootste uitdagingen in de luchtvaart. Vlootvernieuwing heeft aanzienlijk bijgedragen aan de vermindering van de CO2-uitstoot, maar de opschaling van de productie en het gebruik van duurzame brandstof zal het grootste verschil maken voor de huidige
generatie vliegtuigen.”
en
“President-directeur van Shell Nederland Marjan van Loon: “Shell is een actieve speler in de energietransitie en onze bijdrage aan deze wereldprimeur is daar een voorbeeld van. Ik ben ontzettend trots dat het ons is gelukt om voor het eerst 500 liter vliegtuigbrandstof te produceren
op basis van CO2, water en hernieuwbare energie.”
en
“Verschillende Europese politici (…) onderstreepten tijdens de conferentie het belang van de ontwikkeling van duurzaam geproduceerde luchtvaartbrandstoffen om de CO2-uitstoot te
verminderen en de luchtvaart een goede toekomst te geven”.
Aan het slot van het bericht staan links naar twee YouTube filmpjes getiteld: “First passenger flight performed with sustainable synthetic kerosene” respectievelijk “What is synthetic kerosene?”.
De klacht
Het standpunt van klager, zoals weergegeven in zijn schriftelijke klacht en nadere toelichtingen daarop, wordt als volgt samengevat.
In het onderhavige persbericht en de begeleidende YouTube-producties wordt de term sustainable aviation fuel (SAF) op een misleidende manier gebruikt. De term SAF wordt gedefinieerd als een ‘descriptieve term om verschillende alternatieve brandstoffen aan te duiden die leiden tot een lagere CO2-uitstoot in vergelijking met fossiele kerosine’. De term SAF is echter geen descriptieve term, aldus klager maar een misleidende reclameterm die door het ministerie klakkeloos is overgenomen. In de praktijk draagt dit bij aan veelvoorkomende misverstanden over emissievrije luchtvaart die mogelijk zou worden door de inzet van SAF.
In zijn brief van 24 februari 2021 licht klager zijn standpunt nader toe. In deze brief wijst klager onder meer op het volgende.
Bij verbranding van biokerosine of synthetische kerosine komt CO2 vrij. Reeds daarom zijn woorden als ‘duurzaam’, ‘schoon’, ‘groen’ of ‘sustainable’ misleidend. Volgens klager is sprake van framing en in sommige gevallen van sluikreclame.
De term SAF wordt gebruikt om te verwijzen naar verschillende, al dan niet bestaande
alternatieven voor conventionele, fossiele kerosine. Het gebruik van de term impliceert ten eerste het bestaan ervan; een brandstof die bij verbranding ‘schoon’ of ‘duurzaam’ is. Verder kan het veelvuldig spreken over SAF verwachtingen wekken over het daadwerkelijk gebruik ervan. Tot slot impliceert het gebruik van de term een belofte voor een toekomst waarin luchtvaart (grotendeels) uitstootvrij en duurzaam kan zijn. SAF maakt luchtvaart echter niet emissievrij, maar in het meest gunstige geval CO2-neutraal, aldus klager.
In deze klacht richt klager zich alleen op het gebruik van de term SAF zelf, zo stelt hij. Zijn stelling is dat er geen sprake kan zijn van sustainable aviation fuel (SAF) voor zover het brandstof betreft die bij verbranding zorgt voor emissies.
In de Engelstalige YouTube-video gepubliceerd door het ministerie, wordt SAF als volgt gedefinieerd:
“SAF is the descriptive name for various aviation fuels that reduce CO2 emissions relative to fossil-based kerosine and which can be used in place of fossil-based kerosine to power commercial aeroplanes.”
SAF is geen neutrale, descriptieve term om alternatieve vliegtuigbrandstoffen mee aan te duiden, aldus klager. De term is ontworpen om alternatieve brandstoffen voor te stellen als ‘schoner’, ‘groener’ en ‘duurzamer’ dan dat ze bij nadere bestudering blijken te zijn. Voor zover sprake is van
een duurzame productie van dergelijke brandstoffen, maakt het de brandstoffen zelf nog niet duurzaam, omdat bij verbranding van de brandstoffen CO2 wordt uitgestoten in de atmosfeer.
Van de gemiddelde burger kan en mag niet worden verondersteld dat deze eenvoudig zal begrijpen dat bij verbranding van deze duurzame brandstoffen in straalmotoren nog gewoon CO2 vrijkomt. Evenmin kan worden verondersteld dat de gemiddelde burger zich gemakkelijk een beeld kan vormen van de hoeveelheid groene energie die nodig is om ‘duurzame’ synthetische kerosine of biokerosine te maken.
Klager betwist overigens niet dat het gebruik van alternatieve brandstoffen kan bijdragen aan lagere CO2-emissies in vergelijking met conventionele, fossiele kerosine.
Het gebruik van de termen SAF of duurzame brandstof is niet nodig. In reclame wordt ook wel eerlijker terminologie gebruikt, zoals ‘alternative jet fuels’. In dat geval wordt niet gesuggereerd dat het om volledig schone, uitstootvrije brandstoffen gaat.
Met het organiseren van een conferentie over Synthetische SAF neemt het ministerie van IenW de terminologie van de industrie over. De pr-stunt met de 500 liter synthetische kerosine was in dit opzicht een opsteker voor zowel Shell, KLM als het ministerie zelf; alle drie zijn voorstander van groei van de luchtvaart, aldus klager. Via persberichten is aldus veel media-aandacht verkregen voor ‘duurzame kerosine’.
Klager vraagt Commissie de bestreden uiting te toetsen op de volgende drie gronden:
1. Het bewuste persbericht inclusief de informatieve Engelstalige YouTube-video’s is reclame als bedoeld in artikel 1 NRC. Het gaat om overheidscommunicatie met duidelijk aanprijzende elementen, in de vorm van de aanprijzing van SAF als een manier om bij te dragen aan CO2-reductie in de luchtvaart.
2. De uiting is in strijd met artikel 2 van de Nederlandse Milieu Reclame Code (MRC), op grond waarvan consumenten niet mogen worden misleid. Doordat het ministerie van IenW de marketingterm SAF of duurzame kerosine klakkeloos overneemt en stelt dat het hier om een ‘descriptieve term’ gaat, draagt het ministerie bij aan misverstanden die gemakkelijk kunnen ontstaan bij burgers die minder thuis zijn in de materie. Dit effect wordt versterkt doordat nieuwsmedia de termen duurzame kerosine/brandstof overnemen, aldus klager.
In het persbericht wordt onvoldoende helder uitgelegd dat het gebruik van duurzame brandstof niet bijdraagt aan uitstootvrije luchtvaart. Overigens wordt door sommige deskundigen betwijfeld of de gebruikte 500 liter synthetische kerosine wel een bijdrage heeft geleverd aan CO2-reductie.
3. De uiting is in strijd met artikel 11 MRC, betreffende vermijdbaar milieuonvriendelijk gedrag. Met name in het YouTube-filmpje “What is synthetic kerosene?” (waarin onder meer wordt gezegd: “Ask children what they want to become, and chances are they’ll say ‘pilot’”) wordt geadverteerd met de boodschap dat luchtvaart iets is waar we trots op moeten zijn, nu en in de toekomst. Ook in de toekomst zouden kinderen vol trots moeten kunnen zeggen dat ze graag piloot willen worden. Dit is in strijd met het wetenschappelijke inzicht dat luchtvaart sterk zal moeten krimpen om bij te kunnen dragen aan de doelstelling van het Klimaatakkoord van Parijs, aldus klager. Het feit dat synthetische kerosine een bijdrage kan leveren aan het verlagen van de CO2-uitstoot, doet niets af aan de urgentie om zowel het zakelijke als het recreatieve luchtverkeer sterk terug te dringen. In het filmpje wordt alleen gesproken over oplossingen in de sfeer van technologische innovatie, en niet over de noodzaak om minder te vliegen. In dit verband benadrukt klager dat overheden zich verre zouden moeten houden van sluikreclame voor vliegen en wijst hij op de “Lelystad Airportkrant”.
Tot slot brengt klager onder meer het volgende naar voren.
Dat “SAF” een internationaal geaccepteerde term is, zegt vooral iets over de gedeelde belangen van gebruikers van deze term, waaronder Shell, alle luchtvaartmaatschappijen en het
Ministerie van IenW. De terminologie is niet neutraal, maar doelbewust ontworpen.
De laatste jaren is er meer aandacht voor “fossiele misleiding” en de rol van “reclamewaakhonden” in het voorkomen hiervan. Onlangs werd in een publicatie gesteld dat reclamewaakhonden zich te vaak richten op nauwe bestudering van tekstuele claims, waardoor ze het grotere plaatje niet zien. Het grotere plaatje is in dit geval het gebruik van de term SAF door het ministerie, terwijl er meer neutrale en waarheidsgetrouwe alternatieven beschikbaar zijn. In een notitie van het Planbureau van de Leefomgeving van 20 november 2020 wordt uitvoerig stilgestaan bij de werking van “zogenaamd duurzame brandstoffen”, aldus klager. Benadrukt wordt dat bij verbranding van deze brandstoffen ‘gewoon’ CO2 en andere luchtverontreinigende stoffen vrijkomen.
Het verweer
Het verweer wordt als volgt samengevat.
Het ministerie van IenW (hierna: het ministerie) ziet het als zijn plicht om de samenleving te informeren over duurzamere brandstoffen voor de luchtvaart en doet zijn best om dat op een feitelijke en audiovisuele wijze te doen. Deze informatievoorziening bevat geen aanprijzende elementen en daarom is er geen sprake van reclame, zodat de klacht niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Mocht de Commissie hier anders over oordelen, dan verzoekt het ministerie de klacht af te wijzen, om de volgende redenen.
Het bestreden persbericht bevat feitelijke informatie over een vlucht op duurzaam geproduceerde synthetische kerosine. Verder wordt toegelicht dat Nederland in de Europese context de ontwikkeling en toepassing van duurzame luchtvaartbrandstoffen in algemene zin wil aanjagen om de luchtvaart te verduurzamen. Synthetische kerosine is een voorbeeld hiervan. In het bericht wordt toegelicht dat de desbetreffende synthetische kerosine is geproduceerd op basis van CO2, water en hernieuwbare energie uit zon en wind van Nederlandse bodem. Hiermee wordt voldaan aan de definitie van hernieuwbare energie in artikel 2, onder 1 van de Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. In het persbericht en het filmmateriaal wordt duidelijk gesteld dat de inzet van duurzaam geproduceerde luchtvaartbrandstoffen van belang is om de CO2-uitstoot van de luchtvaart te verminderen. Blijkens het meermaals gebruik van termen als ‘reduceren’ en ‘verminderen’ is de tekst er niet op gericht het publiek te misleiden, in die zin dat wordt gesuggereerd dat er sprake zal zijn van afwezigheid van CO2-uitstoot; duidelijk is dat ‘duurzaam’ gebruikt wordt in de context van vermindering van de netto CO2-uitstoot.
De term SAF is bovendien een door, zowel publieke als private, internationale instanties veel gebruikte en geaccepteerde term ter omschrijving van duurzame luchtvaartbrandstoffen, die CO2 emissies reduceren ten opzichte van het gebruik van fossiele kerosine. De Europese Commissie hanteert de term SAF (en de bijhorende CO2-reductie) in het kader van het aankomende juridische voorstel ReFuelEU Aviation Initiative, evenals de European Aviation Safety Agency (EASA). De International Civil Aviation Organisation (ICAO), een gespecialiseerde organisatie onder de Verenigde Naties (VN), hanteert ook structureel de term SAF om duurzame luchtvaartbrandstoffen te beschrijven die CO2 reduceren ten opzichte van fossiele kerosine.
De definitie van de VN voor sustainable development (duurzame ontwikkeling) is bovendien “development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs”. Met andere woorden, het gaat er niet om dat die CO2-uitstoot als zodanig nul is, om te kunnen spreken over duurzaam.
In de door het ministerie geproduceerde animatiefilm over SAF en synthetische kerosine worden voorbeelden gegeven van duurzame luchtvaartbrandstoffen en de technische aspecten daarvan. Verder wordt duidelijk vermeld dat deze moeten voldoen aan specifieke certificering op het gebied van onder andere duurzaamheid.
Het ministerie concludeert dat geen sprake is van misleiding als bedoeld in artikel 2 MRC.
Artikel 11 MRC is evenmin overtreden, omdat geen sprake is van het stimuleren van vermijdbaar milieuonvriendelijk gedrag. Artikel 11 ziet niet op activiteiten die het milieu in meer of mindere mate belasten; dat geldt immers voor vrijwel alle producten. Luchtvaart als zodanig is geen activiteit waartoe geen enkele noodzaak aanwezig is. De informatievoorziening van het ministerie ziet op het onderzoek naar het gebruik van duurzamere brandstoffen in de luchtvaart en heeft als doel de reductie van CO2 ten opzichte van fossiele kerosine te stimuleren. Daarmee wordt juist gepoogd (mogelijk) vermijdbaar milieuonvriendelijk gedrag te beperken.
De mondelinge toelichting
Partijen hebben hun standpunten nader toegelicht.
Het oordeel van de Commissie
1.
Voor zover klager in algemene zin bezwaar maakt tegen het gebruik van woorden als ‘duurzaam’, ‘schoon’, ‘groen’ of ‘sustainable’ in het kader van verbranding van biokerosine of synthetische kerosine, tegen het veelvuldig gebruik van de term SAF en tegen “de terminologie van duurzame brandstoffen” die volgens klager “ook wel eens leidt tot misverstanden”, stelt de Commissie voorop dat haar oordeel zich niet kan uitstrekken over het gebruik van specifieke terminologie of woordgebruik in reclame-uitingen in het algemeen, maar dat zij haar oordeel dient te beperken tot de (inhoud van de) hierboven omschreven uiting, waarvan een afdruk aan de Commissie is overgelegd en waarvan zij aldus kennis heeft kunnen nemen.
2.
Gelet op het verweer moet in de eerste plaats worden beoordeeld of de bestreden uiting – het “Nieuwsbericht” ofwel persbericht inclusief de twee Engelstalige YouTube-video’s – kan worden aangemerkt als reclame in de zin van artikel 1 NRC. De Commissie oordeelt hierover als volgt.
Het persbericht bevat feitelijke informatie, onder meer over de eerste passagiersvlucht in de wereld, waarbij het vliegtuig deels op niet-fossiele, synthetische kerosine heeft gevlogen en over “een internationale conferentie over duurzame synthetische luchtvaartbrandstoffen (SAF) in Den Haag” op 8 februari 2021. Het persbericht houdt naar het oordeel van de Commissie echter, naast feitelijke informatie, ook een openbare aanprijzing in van het denkbeeld dat het ontwikkelen en toepassen van “duurzame luchtvaartbrandstoffen (biobrandstoffen en synthetische kerosine)” een goede zaak is. Zo wordt bijvoorbeeld op wervende toon gesteld:
“Nederland behoort in Europa tot de kopgroep van landen die de ontwikkeling en toepassing van duurzame luchtvaartbrandstoffen willen aanjagen om de luchtvaart te verduurzamen” en “De overheid ondersteunt (…) verschillende initiatieven om de productie en het gebruik op gang te krijgen, en op te schalen en daarmee ook commercieel interessant te maken. Een voorbeeld daarvan is de bouw van de eerste Europese fabriek voor duurzame biokerosine in Delfzijl waarvoor SkyNRG samenwerkt met KLM, Schiphol en SHV Energy”.
Verder spreken minister Van Nieuwenhuizen, de president-directeur van KLM en de president-directeur van Shell Nederland zich lovend uit over voornoemde eerste passagiersvlucht: “een mooie stap in het nieuwe hoofdstuk van onze luchtvaart. Deze veelbelovende innovatie zal de komende decennia van groot belang zijn om de CO2-uitstoot van de luchtvaart te verminderen”, “Ik ben er trots op dat KLM wereldwijd de eerste passagiersvlucht heeft uitgevoerd met bijmenging van synthetische kerosine, geproduceerd uit CO2, water en hernieuwbare energie” respectievelijk “Shell is een actieve speler in de energietransitie en onze bijdrage aan deze wereldprimeur is daar een voorbeeld van. Ik ben ontzettend trots dat het ons is gelukt om voor het eerst 500 liter vliegtuigbrandstof te produceren op basis van CO2, water en hernieuwbare energie.”
Gelet op deze aanprijzing(en) moet de bestreden uiting worden aangemerkt als reclame in de zin van artikel 1 NRC.
3.
Klager vindt de uiting in strijd met de artikelen 2 en 11 MRC. De Commissie oordeelt hierover als volgt.
Ad artikel 2 MRC.
De klacht dat de uiting misleidend is als bedoeld in artikel 2 MRC ziet in het bijzonder op de definitie van SAF in één van de YouTube-video’s die deel uitmaken van de uiting. Die definitie luidt: “SAF is the descriptive name for various aviation fuels that reduce CO2 emissions relative to fossil-based kerosine and which can be used in place of fossil-based kerosine to power commercial aeroplanes.”. Volgens klager gaat het niet om een descriptieve term, maar om een misleidende reclameterm die door het ministerie “klakkeloos” is overgenomen, hetgeen zou bijdragen aan veelvoorkomende misverstanden over emissievrije luchtvaart, die mogelijk zou worden door de inzet van SAF.
Ervan uitgaande dat er in dit geval sprake is van een milieuclaim als bedoeld in artikel 1 MRC – dat wil zeggen: een reclame-uiting waarin im- of expliciet wordt gerefereerd aan milieuaspecten verbonden aan de productie, distributie, consumptie of afvalverwerking van goederen of diensten (tezamen: producten) – is de MRC van toepassing. Ingevolge artikel 2 MRC mag de bestreden uiting geen mededelingen, afbeeldingen of suggesties bevatten, waardoor de consument misleid kan worden over milieuaspecten van de aangeprezen producten, of over de bijdrage van de adverteerder aan het handhaven en bevorderen van een schoon en veilig leefmilieu in het algemeen.
Bij de beantwoording van de vraag of artikel 2 MRC is overtreden, neemt de Commissie de bestreden uiting in haar geheel in ogenschouw. In deze uiting wordt in de kop van de tekst de aandacht gevestigd op de “eerste passagiersvlucht met duurzame synthetische kerosine”, waarna in de eerste volzin de nuancering “duurzaam geproduceerde synthetische kerosine” is te lezen. Verderop in de uiting staat dat de bewuste vlucht met bijmenging van 500 liter “duurzame synthetische kerosine” is gemaakt en dat deze kerosine is gemaakt op basis van CO2, water en hernieuwbare energie uit zon en wind. In het vervolg van de tekst wordt in het kader van “verduurzaming van de luchtvaart”, “duurzame alternatieven” en “duurzame brandstof” herhaaldelijk gesproken over het belang hiervan voor “het verminderen van de CO2-uitstoot van de luchtvaart”.
Door bovenbedoelde verwijzingen naar vermindering van de CO2-uitstoot blijkt uit het geheel van de uiting voor de gemiddelde consument voldoende duidelijk dat de in de uiting bedoelde “duurzame brandstof” nog steeds een bepaalde mate van CO2-uitstoot met zich brengt; niet wordt gesuggereerd dat de luchtvaart met “duurzame brandstof” uitstootvrij zal zijn. Gelet op het bovenstaande is er geen sprake van misleiding.
Voornoemde definitie van SAF in het YouTubefilmpje maakt het oordeel van de Commissie niet anders. Het enkele feit dat “SAF” in deze definitie als een beschrijvende term wordt aangeduid, betekent nog niet dat de gemiddelde consument op het verkeerde been wordt gezet wat betreft het feit dat de brandstoffen die onder “SAF” worden geschaard nog steeds CO2 uitstoten. In diezelfde definitie wordt namelijk gesproken over: “aviation fuels that reduce CO2 emissions relative to fossil-based kerosine”. Hierdoor is duidelijk dat het gaat om een vermindering van CO2-uitstoot ten opzichte van fossiele brandstoffen.
Klagers verwijzing naar nieuwsmedia die volgens hem de termen duurzame kerosine/brandstof in artikelen en producties door uitingen als de onderhavige zouden overnemen, leidt evenmin tot een ander oordeel, reeds omdat de Commissie haar oordeel, zoals hiervoor overwogen, dient te beperken tot de (inhoud van de) bestreden uiting zelf.
Ad 11 MRC.
Deze bepaling luidt: “In de reclame-uitingen mag vermijdbaar milieuonvriendelijk gedrag niet ten voorbeeld worden gesteld noch mag zulk gedrag worden gestimuleerd”.
In het filmpje “What is synthetic kerosene?” wordt ingegaan op de ontwikkeling en het gebruik van “SAFs” in de luchtvaart, teneinde de uitstoot van CO2 te verminderen ten opzichte van fossiele brandstoffen, mede in het licht van het Klimaatakkoord van Parijs. Dat in dit kader wordt meegedeeld dat onze kinderen en toekomstige kleinkinderen trots zullen zeggen dat ze piloot willen worden, en dat in de uiting geen aandacht wordt besteed aan minder vliegen, betekent nog niet dat in deze uiting vermijdbaar milieuonvriendelijk gedrag ten voorbeeld worden gesteld of dat zulk gedrag wordt gestimuleerd, als bedoeld in artikel 11 MRC.
4.
Gelet op het bovenstaande wordt als volgt beslist.
De beslissing
De Commissie wijst de klacht af.