Het College van Beroep (7 augustus 2024)

1.  De procedure

(weergave procesverloop)
 

2.  De bestreden reclame-uiting

De inleidende klacht is gericht tegen een televisiecommercial van TUI waarin te zien is hoe mensen vakantie vieren. Tijdens de commercial is onder meer het logo van TUI te zien en de vermelding ‘”Turkish Riviera”.

3.  Het geschil in eerste aanleg

3.1. De inleidende klacht luidt dat de televisiecommercial aanspoort tot gedrag dat schadelijk is voor de volksgezondheid, en dat tevens in hoge mate schadelijk is voor het milieu. De televisiecommercial prijst namelijk een vliegvakantie aan. Vliegen is een klimaatonvriendelijke manier van reizen die ook zeer schadelijk is voor het milieu. Fossielvrij stelt dat dergelijke reclame volgens de toelichting bij artikel 2 van de Nederlandse Reclame Code (NRC) in strijd is met de wet, de waarheid, de goede smaak en/of het fatsoen. Daarbij gaat het in feite om de verboden in artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii en iv van Richtlijn 2010/13/EU betreffende audiovisuele mediadiensten (hierna de AVMD-richtlijn) die via de toelichting bij artikel 2 NRC zijn geïmplementeerd in de NRC. Uit de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met haar bewoordingen, maar ook met haar context en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan de bepaling deel uitmaakt. Wanneer een bepaling van het Unierecht voor verschillende uitlegging vatbaar is, prevaleert de uitleg die de nuttige werking van de bepaling verzekert. Ook de ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten.Uit de preambule bij de AVMD-richtlijn kan worden afgeleid dat artikel 9 lid 1 aanhef onder c) van de AVMD-richtlijn is bedoeld om de belangen van consumenten volledig en naar behoren te beschermen in overeenstemming met de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende beginselen. In het Handvest is als beginsel opgenomen dat in het beleid van de Unie wordt zorggedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming. Dit volgt uit artikel 38 van het Handvest. De taak c.q. verplichting om in het beleid van de Unie te voorzien in een hoog niveau van consumentenbescherming is daarnaast verankerd in artikel 169 van het EU-werkingsverdrag. Artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii) en iv) van de AVMD-richtlijn dient zo te worden uitgelegd dat de bestreden televisiecommercial onder de daarin opgenomen verboden valt.

3.2. De Commissie heeft, in het bezwaar van Fossielvrij tegen de eerdere beslissing van de voorzitter van de Commissie waarbij de klacht is afgewezen, vooropgesteld dat zij niet bevoegd is om in het algemeen te bepalen of en zo ja op welke wijze reisorganisaties reclame mogen maken voor vliegvakanties. De taak van de Commissie is om concrete reclame-uitingen te toetsen aan de NRC. Daaronder valt de aan artikel 9 van de AVMD-richtlijn ontleende, via de toelichting bij artikel 2 NRC geïmplementeerde normen voor audiovisuele commerciële communicatie. Die normen houden in, voor zover hier van belang, dat deze communicatie niet mag aansporen tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid of veiligheid (artikel 9 onder c sub iii AVMD-richtlijn) of aansporen tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu (artikel 9 onder c sub iv AVMD-richtlijn). De Commissie maakt daarbij een duidelijk onderscheid tussen het product of de dienst die wordt aangeprezen en de inhoud van de audiovisuele commerciële communicatie. De bepalingen uit artikel 9 lid 1 aanhef en onder c) sub iii en iv van de AVMD-richtlijn stellen voorwaarden aan de inhoud van de audiovisuele commerciële communicatie en zien niet op de producten of diensten waarvoor reclame wordt gemaakt. Deze bepalingen zijn immers niet bedoeld om verantwoorde reclame voor producten en diensten die in meer of mindere mate schadelijk zijn voor de gezondheid en/of het milieu te verbieden. De beoordeling van de Commissie spitst zich daarom toe op de vraag of de inhoud van de bestreden televisiecommercial aanspoort tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid en/of aanspoort tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu. Hiervan is volgens de Commissie geen sprake. In de televisiecommercial staat de Turkse Riviera als vakantiebestemming centraal. Door het zien van de vakantiebeelden wordt de kijker niet expliciet aangespoord tot het verrichten van gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid en/of in hóge mate schadelijk is voor het milieu.

4.  De grieven

4.1. Grief 1: de Commissie heeft ten onrechte geoordeeld dat zij niet bevoegd is om in algemene zin te beoordelen of en op welke wijze reisorganisaties reclame mogen maken voor vliegvakanties. Daarbij is eveneens ten onrechte door de Commissie geoordeeld dat kennelijk niet door de wetgever is beoogd om vliegvakanties op voorhand als een verboden onderwerp voor audiovisuele commerciële communicatie te categoriseren. Fossielvrij licht grief 1 als volgt toe.
Als gevolg van de toelichting bij artikel 2 NRC moet reclame worden getoetst aan de kwalitatieve normen van artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub III en IV van de AVMD-richtlijn. Door de klacht af te wijzen vanwege de mogelijke consequenties van toewijzing voor andere reclames, wordt het nuttig effect van artikel 9 AVMD-richtlijn ondermijnd. Het gaat om open normen, die uitgelegd moeten worden in het licht van de huidige, maatschappelijk omstandigheden en hetgeen op dit moment bekend is over de grote negatieve impact van vliegen op het klimaat. De Europese wetgever heeft er doelbewust voor gekozen open normen in de AVMD-richtlijn op te nemen om lidstaten een grondslag te bieden om reclame te verbieden in situaties die bij de totstandkoming van de richtlijn nog niet waren voorzien. De open normen moeten dus in het licht van de huidige maatschappelijke omstandigheden worden geïnterpreteerd. Indien de wetgever had bedoeld om alleen die reclames te verbieden die expliciet in de richtlijn worden genoemd zoals tabaksreclame en reclame voor receptgeneesmiddelen, waren de open normen niet nodig geweest. De Commissie was bevoegd om te bepalen dat TUI geen reclame mag maken voor vliegvakanties. De Commissie heeft dit nagelaten en heeft geoordeeld dat de wetgever niet heeft beoogd om vliegvakanties op voorhand als een verboden onderwerp voor audiovisuele commerciële communicatie te categoriseren. Dit oordeel is gebaseerd op een verkeerd uitgangspunt. De vraag is immers niet of de wetgever bij de totstandkoming van de AVMD-richtlijn heeft beoogd om reclame voor vliegvakanties te verbieden, maar of de normen van artikel 9 lid 1 sub c) van de AVMD-richtlijn zo geïnterpreteerd moeten worden dat de televisiecommercial van TUI is verboden. Het is niet in geschil dat de uiting aanspoort tot gedrag met een grote negatieve impact op het klimaat nu het om een vliegvakantie gaat. Daarmee is voldaan aan de letterlijke bewoordingen van artikel 9 lid 1 onder c) sub iii) en iv) van de AVMD-richtlijn.

4.2. Grief 2: ten onrechte heeft de Commissie geoordeeld dat een duidelijk onderscheid gemaakt dient te worden tussen het product of de dienst waarvoor reclame wordt gemaakt en de inhoud van de audiovisuele commerciële communicatie, en dat, als gevolg daarvan, bij de beoordeling niet ter zake doet of een vliegvakantie als zodanig schadelijk is voor de gezondheid of het milieu. Fossielvrij licht de grief als volgt toe.
Volgens de Commissie kan bij de AVMD-richtlijn geen sprake zijn van een verbod op reclame voor producten of diensten die (in ernstige mate) schadelijk zijn voor de gezondheid of het milieu, zo lang de reclame op zichzelf gezien “verantwoord” is. Dit is onjuist. Als reclame voor producten of diensten aanzet tot schadelijk gedrag in de vorm van vliegreclame, is dit in strijd met artikel 9 lid 1 onder c) sub iii) en iv) AVMD-richtlijn. De aansporing tot consumptie kan niet los worden gezien van het product of de dienst zelf. De gevolgen van de consumptie zijn immers onlosmakelijk verbonden aan de schadelijkheid van het product en de dienst. Onder de huidige stand van de techniek is het niet mogelijk om te vliegen op een manier die niet in ernstige mate schadelijk is voor het milieu. Aan de Commissie is louter verzocht het door de Europese wetgever bepaalde verbod in de AVMD-richtlijn via artikel 2 NRC te handhaven. Deze richtlijn moet worden beschouwd in het licht van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de doelstellingen van het Europese beleid. Fossielvrij verwijst in dit kader naar het advies van gedragswetenschappers aan toenmalig minister Jetten waarin wordt geconcludeerd dat fossiele reclames het klimaatbeleid ondermijnen, omdat fossiele reclame niet-duurzaam gedrag normaliseert en promoot en duurzaam gedrag ontmoedigt.

4.3. Grief 3: de Commissie overweegt ten onrechte dat reclame alleen op grond van artikel 9 lid 1 onder c) sub iii en iv AVMD-richtlijn is verboden als daarin “uitdrukkelijk” of “afzonderlijk” wordt aangespoord tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid of het milieu. Fossielvrij licht deze grief als volgt toe.
De Commissie trekt in haar beslissing in twijfel of in de televisiecommercial een concrete reisaanbieding wordt gedaan. Dit is onbegrijpelijk, aangezien zowel de bestemming als de reisaanbieder worden getoond, zodat voor de consument onmiddellijk duidelijk is dat via TUI een reis naar de Turkse Riviera geboekt kan worden. Het is evident dat TUI met de televisiecommercial probeert consumenten te verleiden tot een vliegvakantie naar de Turkse Riviera. Daardoor spoort de televisiecommercial aan tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid en/of in hoge mate schadelijk is voor het milieu gelet op de negatieve klimaatimpact van vliegen, hetgeen ook geldt zonder afzonderlijke aansporing tot verder schadelijk gedrag en los van de producten of diensten waarop de reclame betrekking heeft. Dat sprake moet zijn van bijkomende eisen blijkt niet uit de tekst van de richtlijnbepalingen en kan evenmin uit de wetsgeschiedenis of doelstellingen van de richtlijn worden afgeleid.

5.   Het antwoord in appel

5.1. Het verweer strekt in de eerste plaats tot niet-ontvankelijkverklaring van Fossielvrij in het beroep. TUI stelt daartoe dat het beroep te laat is ingesteld. Volgens TUI is geen beroep ingesteld voorafgaand aan het indienen van de gronden. Toen de gronden werden ingediend, was de beroepstermijn al verstreken.

5.2. Inhoudelijk strekt het verweer tot bevestiging van de beslissing van de Commissie.Hierna zal, voor zoveel nodig, op het verweer worden ingegaan.

6.   De mondelinge behandeling

De standpunten van partijen zijn toegelicht mede aan de hand van pleitnotities die als hier ingelast worden beschouwd. Daarbij is namens TUI bezwaar gemaakt tegen het feit dat Fossielvrij op 10 juli 2024 een legal opinion heeft overgelegd, hetgeen volgens TUI te kort voor de zitting is.
Op hetgeen ter zitting is verklaard zal hierna, voor zoveel nodig, worden ingegaan.

7.   Het oordeel van het College

ontvankelijkheid

7.1. Fossielvrij heeft op de dag van de uitspraak van de bestreden beslissing, te weten op 30 april 2024, het secretariaat van het College van Beroep verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden van het beroep, welk verzoek is gehonoreerd. De gronden zijn binnen de door het secretariaat bepaalde termijn aangeleverd. Ten aanzien van de stelling van TUI dat Fossielvrij te laat beroep heeft ingesteld, namelijk volgens TUI pas tegelijk met het indienen van de gronden, oordeelt het College als volgt. Aan het vragen van uitstel voor

het indienen van de gronden van het beroep, gaat logischerwijs het instellen van beroep vooraf. Dit volgt ook uit de opbouw van artikel 24 leden 1, 2 en 3 van het Reglement van de Reclame Code Commissie en het College van Beroep. Het verzoek van Fossielvrij tot uitstel voor het indienen van de gronden van het beroep dient daarom zo te worden opgevat dat op 30 april 2024 beroep werd ingesteld, waarbij tegelijk werd verzocht om op een nader te bepalen tijdstip ter completering van het beroepschrift de gronden van het beroep te mogen indienen. Uitgaande hiervan is op 30 april 2024, dus tijdig, beroep ingesteld. Daarnaast bestaat er geen aanleiding om de door Fossielvrij op 10 juli 2024 overgelegde legal opinion buiten beschouwing te laten. Niet kan worden volgehouden dat TUI onredelijk in haar verdediging is geschaad enkel omdat de verklaring 6,5 dag in plaats van 7 dagen voor de zitting is overgelegd.

de commercial zoals de consument deze zal opvatten

7.2. Het inhoudelijke geschil ziet op een televisiecommercial waarin mensen zijn te zien die aan de Turkse Riviera vakantie vieren, waarbij het landschap en mogelijke uitstapjes op aanprijzende wijze in beeld worden gebracht. In de televisiecommercial is het logo van TUI gedurende de hele commercial in een onderste hoek van het scherm te zien. Het College gaat ervan uit dat de consument door de combinatie van de als “Turkish Riviera” aangeduide vakantiebestemming en de vermelding van het logo van TUI, en ook door de afstand tot de vakantiebestemming de televisiecommercial zal opvatten als een aanprijzing van een vakantie naar de Turkse Riviera met TUI, waarbij het vervoer zal plaatsvinden per vliegtuig. De klacht ziet specifiek op dit laatste.

toetsingskader

7.3. De Commissie en het College hebben bij een klacht die, zoals in dit geval, inhoudt dat een televisiecommercial niet voldoet aan de eisen van de via artikel 2 NRC geïmplementeerde normen van artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii en iv van de AVMD-richtlijn (hierna ook: de verbodsnormen ter zake van gedrag), tot taak te beoordelen of, samengevat, in de uiting wordt aangespoord tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid of de veiligheid dan wel dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu. Meer in het bijzonder dient te worden beoordeeld of de door Fossielvrij ingeroepen normen de bewuste televisiecommercial verbieden vanwege het enkele feit dat de aangeprezen vakantiebestemming een vliegreis (met TUI) impliceert. Daarbij is van belang dat een eventuele op deze normen (via artikel 2 NRC) gebaseerde aanbeveling direct ingrijpt in de vrijheid van meningsuiting van TUI. In het stelsel van de Mediawet heeft een onherroepelijke aanbeveling immers tot gevolg dat de televisiecommercial niet langer zal worden uitgezonden. Voorkomen dient te worden dat door een onjuiste uitleg van de normen waaraan wordt getoetst, TUI op onrechtmatige wijze in haar vrijheid van meningsuiting wordt beperkt.

implementatie in artikel 2 NRC

7.4. Het bepaalde in artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii en iv van de AVMD-richtlijn is in de Nederlandse regelgeving geïmplementeerd via de toelichting bij artikel 2 NRC, en maakt aldus deel uit van de verbodsbepaling van artikel 2 NRC (“Reclame dient in overeenstemming te zijn met de wet, de waarheid, de goede smaak en het fatsoen”). De toelichting luidt, voor zover hier van belang: “Onder dit artikel vallen o.a. de bepalingen uit de Richtlijn Audiovisuele Mediadiensten dat reclame niet de menselijke waardigheid mag aantasten en dat reclame geen vorm van discriminatie mag bevatten of bevorderen” (met daarna een verwijzing naar specifieke discriminatiegronden).

uitleg Richtlijn

7.5. Voor zover Fossielvrij (gelet op deze wijze van implementatie) zich ten opzichte van TUI al (rechtstreeks) kan beroepen op de AVMD-richtlijn, geldt het volgende. Het College constateert dat de hiervoor genoemde normen waar Fossielvrij zich in deze procedure op beroept al zijn te vinden in de versie van de AVMD-richtlijn van 10 maart 2010. Niet is voorzien in een toelichting hoe de verbodsnormen ter zake van gedrag dienen te worden uitgelegd. Het zijn in feite open normen. In de preambule bij de richtlijn en in haar doelstellingen ziet het College geen (eenduidige) aanwijzingen voor de wijze waarop de normen dienen te worden toegepast. Het College beschikt daardoor slechts over de letterlijke tekst van de normen en de context waarin zij naast andere verboden zijn geplaatst. Deze andere verboden zien, kort samengevat, op sluikreclame, subliminale technieken; onwenselijk gedrag met betrekking tot de persoonlijke en lichamelijke integriteit van de mens naast verboden reclame voor tabaksproducten, elektronische sigaretten, voor het aanprijzen van alcoholische dranken specifiek gericht op minderjarigen en voor reclame voor geneesmiddelen en medische behandelingen die alleen op doktersvoorschrift verkrijgbaar zijn.

7.6. Het College constateert dat bij latere wijzigingen van de AVMD-richtlijn geen aanleiding is gevonden (ook niet bij de relatief recente herziening van de richtlijn van 14 november 2018) om het aanprijzen van vliegvakanties concreet te benoemen als een verboden vorm van reclame. Fossielvrij heeft ook niet verwezen naar recente initiatieven van de Europese wetgever (die een actuele uitleg van de Richtlijn zouden kunnen inkleuren), om reclame-uitingen voor vliegvakanties als een verboden vorm van commerciële audiovisuele communicatie te beschouwen.

standpunten partijen over uitleg Richtlijn

7.7. Fossielvrij bepleit een uitleg van de verbodsnormen ter zake van gedrag die leidt tot het oordeel dat de uiting in strijd is met deze normen. Fossielvrij verwijst hierbij naar rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie waaruit volgens haar volgt dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met haar bewoordingen, maar ook met haar context en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan de bepaling deel uitmaakt. Wanneer een bepaling van het Unierecht voor verschillende uitlegging vatbaar is, prevaleert volgens Fossielvrij de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling verzekert. TUI heeft de juistheid van dit standpunt van Fossielvrij betwist en stelt bovendien dat een aanbeveling gevolgen zal hebben voor andere reclame-uitingen voor vliegvakanties en neerkomt op een algemeen verbod op vliegreclame.

oordeel College

7.8. De televisiecommercial spoort aan tot het boeken van een vakantie naar een bestemming die in het algemeen per vliegtuig zal worden bereikt, maar niet specifiek tot bepaald ongewenst gedrag. Het aanbieden van een vliegvakantie is een toegestane economische activiteit. De klacht ziet in feite op de indirecte gevolgen van de televisiereclame, te weten op de gevolgen die de te boeken vliegvakantie zal hebben op het milieu op het moment dat de reis zal plaatsvinden. Het College oordeelt dat de verbodsnormen ter zake van het gedrag niet zo ruim kunnen worden geïnterpreteerd als Fossielvrij betoogt. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat de Europese wetgever de indirecte gevolgen van een legale economische activiteit ook onder deze verbodsnormen heeft willen brengen. Dit zou een aanzienlijke verruiming van het toepassingsgebied van die normen betekenen, waarvoor nieuwe afwegingen moeten plaatsvinden, die door de (Europese) wetgever moeten worden gemaakt

7.9. Ook tegen de achtergrond van veranderende maatschappelijke opvattingen en inzichten over de effecten van vliegreizen op het klimaat en het milieu, ziet het College geen grondslag om de bestreden uiting in strijd te achten met artikel 2 NRC. Zo’n oordeel zou immers inhouden dat deze reclame in strijd is met de wet en heeft daarmee uitstraling op vergelijkbare televisiereclame voor vliegreizen (of reisdiensten die een vliegreis impliceren). Een dergelijk oordeel vereist een specifieke en publiekrechtelijke grondslag die de open en niet duidelijk afgebakende normen van de AVMD-richtlijn in dit geval niet bieden. Daarmee is ook niet voldaan aan de vereisten die artikel 10 lid 2 EVRM stelt voor een inbreuk op de vrijheid van TUI om reclame te maken voor haar diensten. Dat betekent dat de bewuste televisiecommercial niet in strijd met artikel 2 NRC kan worden geacht vanwege het feit dat een vakantiebestemming wordt aangeprezen die een vliegreis impliceert. Fossielvrij heeft geen andere gronden aangevoerd die tot het oordeel kunnen leiden dat de televisiecommercial in strijd is met artikel 2 NRC.

slotsom

7.10. Het College komt tot dezelfde beslissing als de Commissie, zij het op iets andere gronden.

8.   De beslissing van het College van Beroep

Het College bevestigt de bestreden beslissing met enige wijziging van gronden.

[Hieronder volgt de beslissing waartegen beroep is ingesteld.]

De Reclame Code Commissie [30 april 2024]

De bestreden reclame-uiting

Het betreft een televisiecommercial van TUI waarin te zien is hoe mensen vakantie vieren in de Turkse Riveira. In het begin van de commercial staat het volgende in beeld: “Turkish Riveira East Mediterranean.” Tijdens de commercial is het logo van TUI in beeld en dat van Türkiye met goturkiye.com.

Samenvatting van de klacht

Vliegen is een klimaatonvriendelijke manier van reizen. Het zorgt voor een hoge uitstoot van broeikasgassen en is daardoor zeer schadelijk voor het milieu. Vliegen als consumentengedrag draagt aanzienlijk bij aan de opwarming van de aarde. De burgerluchtvaart is op dit moment verantwoordelijk voor 2 tot 3% van de wereldwijde uitstoot van CO2. Wereldwijd stoot de luchtvaart jaarlijks 1 miljard ton CO2 uit. Door de verbranding van kerosine komt bovendien fijnstof vrij waardoor gezondheidsschade ontstaat. Luchtvervuiling als gevolg van het gebruik van fossiele brandstoffen zorgt jaarlijks voor meer doden dan roken. Klager stelt dat de televisiecommercial blijkens het voorgaande aanspoort tot gedrag dat schadelijk is voor de volksgezondheid en dat tevens in hoge mate schadelijk is voor het milieu. Dergelijke reclame is volgens de toelichting bij artikel 2 van de Nederlandse Reclame Code (NRC) in strijd met de wet, de waarheid, de goede smaak en/of het fatsoen. Daarbij gaat het om de verboden in artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii) en iv) van Richtlijn 2010/13/EU betreffende audiovisuele mediadiensten (AVMD-richtlijn). Uit de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met haar bewoordingen, maar ook met haar context en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan de bepaling deel uitmaakt. Wanneer een bepaling van het Unierecht voor verschillende uitlegging vatbaar is, prevaleert de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling verzekert. Ook de ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten. Uit de preambule bij de AVMD-richtlijn kan worden afgeleid dat artikel 9 lid 1 aanhef onder c) van de AVMD-richtlijn is bedoeld om de belangen van consumenten volledig en naar behoren te beschermen in overeenstemming met de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende beginselen. In het Handvest is als beginsel opgenomen dat in het beleid van de Unie wordt zorggedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming. Dit volgt uit artikel 38 van het Handvest. De taak c.q. verplichting om in het beleid van de Unie te voorzien in een hoog niveau van consumentenbescherming is daarnaast verankerd in artikel 169 van het EU-werkingsverdrag. Reclame voor producten en diensten met grote klimaatimpact, zoals vliegvakanties, stimuleert vermijdbaar vervuilend gedrag, Bovendien wordt door deze reclame het nuttig effect ondermijnd van andere maatregelen van de Unie die erop zijn gericht om de uitstoot van broeikasgassen juist te verminderen. Artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii) en iv) dient zo te worden uitgelegd, dat de bestreden televisiecommercial onder de daarin opgenomen verboden valt.

De beslissing van de voorzitter

De voorzitter heeft de klacht afgewezen en heeft daartoe, kort samengevat, overwogen dat artikel 9 lid 1 aanhef en onder c) sub iii) en iv) van de AVMD-richtlijn, waar klager een beroep op doet, niet zo ruim dient te worden geïnterpreteerd dat audiovisuele commerciële communicatie voor vliegreizen per definitie een vorm van reclame is waarin men wordt aangespoord tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid of veiligheid respectievelijk dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu. Een andersluidend oordeel zou voor wat betreft audiovisuele commerciële communicatie in feite een categorisch reclameverbod betekenen voor vliegvakanties. Indien een dergelijk verbod zou zijn beoogd, had het voor de hand gelegen dat dit verbod als zodanig zou zijn opgenomen in de lijst met verboden uitingen zoals bijvoorbeeld is gebeurd ten aanzien van audiovisuele commerciële communicatie voor tabaksproducten. Nu dit niet het geval is, gaat de voorzitter ervan uit dat audiovisuele commerciële communicatie voor vliegvakanties niet kan worden gezien als een bij voorbaat verboden wijze van reclame maken. Derhalve moet er in audiovisuele commerciële communicatie voor vliegvakanties een afzonderlijke aansporing aanwezig zijn tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid of veiligheid respectievelijk dat aanspoort tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu, wil er sprake kunnen zijn van handelen in strijd met artikel 2 NRC in verbinding met de toelichting bij dit artikel en artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii) en iv) van de AVMD-richtlijn. Een dergelijke aansporing is niet gesteld of gebleken. In de televisiecommercial zijn slechts sfeerbeelden te zien van mensen die vakantie vieren waarbij de aansporing beperkt blijft tot het reizen naar de reisbestemming in kwestie. De voorzitter wijst de klacht om die reden af.

Het bezwaar van klager tegen de beslissing van de voorzitter

Audiovisuele commerciële communicatie moet voldoen aan kwalitatieve voorschriften die waarborgen dat deze vorm van communicatie in overeenstemming is met duidelijke doelstellingen van het overheidsbeleid, ook wel het Uniebeleid. Klimaatdoelstellingen en klimaatgerelateerde risico’s zijn van groot belang binnen de Europese Unie. Klager verwijst in dat verband onder meer naar de Klimaatovereenkomst van Parijs en de Europese Klimaatverordening. Audiovisuele commerciële communicatie zal dan ook moeten voldoen aan voorschriften die waarborgen dat onder andere de klimaatdoelstellingen worden behaald, althans dat de doelstellingen van dergelijke voorschriften niet worden gedwarsboomd.

De voorzitter is in zijn beslissing uitgegaan van een te beperkte uitleg van de kwalitatieve reclamenormen van artikel 9 van de AVMD-richtlijn. Deze normen dienen namelijk te worden uitgelegd in het licht van de beginselen uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Uit het Handvest volgt dat in de vaststelling en de uitvoering van het beleid van de Unie een hoog niveau van bescherming wordt gewaarborgd van de menselijke gezondheid (artikel 35), milieubescherming (artikel 37) en consumentenbescherming (artikel 38). Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat het Handvest een levend instrument is dat moet worden geïnterpreteerd in het licht van de huidige leefomstandigheden en maatschappelijke opvattingen. De wetgever heeft, naast de expliciete reclameverboden voor onder andere roken en receptgeneesmiddelen, in artikel 9 van de AVMD-richtlijn bewust gekozen voor algemeen geformuleerde verboden om ruimte te laten voor het verbieden van reclames voor ander gedrag dat schadelijk is voor milieu of volksgezondheid in het licht van maatschappelijke opvattingen of nieuwe wetenschappelijke kennis.

Het staat vast dat de uitstoot van broeikasgassen zorgt voor een ernstige aantasting van de leefomgeving en een gevaar vormt voor de volksgezondheid. Een toename van CO2-uitstoot wordt mede veroorzaakt door de consumptie van fossiele producten en diensten, zoals vliegreizen. In de bestreden reclame is een idyllische gezinsvakantie aan de Turkse Riviera te zien, waardoor consumenten worden aangespoord om deze vakantie te boeken via de partijen die in de reclame worden vermeld. Deze partijen bieden de vakantie echter alleen aan in combinatie met een vliegreis, hetgeen tot gevolg heeft dat consumenten worden aangespoord tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu en daardoor tevens schadelijk is voor de (volks)gezondheid. Ook worden duurzame intenties van consumenten ondermijnd doordat in reclames zoals die van TUI het boeken van vliegvakanties extra aantrekkelijk wordt gemaakt en vlieggedrag wordt genormaliseerd. De reclame is daarmee niet alleen rechtstreeks in strijd met de AVMD-richtlijn zelf, maar ook indirect doordat het de klimaatdoelstellingen van de Unie ondermijnt.

Ten slotte leest de voorzitter een aanvullende voorwaarde in de toelichting bij artikel 2 NRC in verbinding met artikel 9 lid 1 sub c onder iii) of iv) van de AVMD-richtlijn door te overwegen dat reclame die aanzet tot zeer vervuilend en ongezond gedrag alleen verboden is als in de reclame een afzonderlijke aansporing aanwezig is tot dit gedrag. Deze uitleg volgt niet uit de betreffende bepalingen en kan hier ook niet uit worden afgeleid. Door deze aanvullende voorwaarde zou het ook eenvoudig zijn om onder de bepalingen uit te komen door het vervuilende gedrag waartoe de reclame aanzet, zoals de uitstoot van vervuilende of schadelijke stoffen, niet expliciet in beeld te brengen. Bovendien gaat de voorzitter eraan voorbij dat, hoewel de reclame alleen sfeerbeelden bevat van mensen op de reisbestemming en niet van de vliegreis ernaartoe, de reclame betrekking heeft op pakketreizen inclusief vliegreis. De vliegreis is daarmee een onlosmakelijk onderdeel van het gedrag waartoe de reclame aanspoort.

De reactie van adverteerder op het bezwaar

Er dient objectief gekeken te worden naar de concrete reclame-uiting. In de commercial is een willekeurige sfeerimpressie van de vakantiebestemming Turkije te zien waarbij de Turkse Riveira in het zonnetje wordt gezet. Het gaat hier om een samenwerking met het Turkse verkeersbureau om men kennis te laten maken met Turkije. Niet concreet om daar met TUI naar toe op vakantie te gaan. In de commercial worden ook geen prijzen of een concreet vervoersmiddel genoemd. In de commercial wordt geen vliegtuig getoond of een verband gelegd met vliegen. Er is geen aansporing tot enig handelen aanwezig. In Nederland en op Europees niveau bestaat tot op heden overigens geen verbod op vliegvakanties en ook niet op reclames over vliegvakanties.

De verdere reactie van TUI strekt tot bevestiging van de beslissing van de voorzitter.

De mondelinge behandeling

Partijen hebben hun standpunten nader toegelicht aan de hand van (overgelegde) pleitnotities en vragen van de Commissie beantwoord. Voor zover nodig wordt op hetgeen ter zitting aan de orde is gekomen, ingegaan in het oordeel van de Commissie.  

Het oordeel van de Commissie

1. Kern van de klacht is dat de televisiecommercial van TUI aanspoort tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid en gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu, hetgeen volgens klager in strijd is met (de toelichting bij) artikel 2 van de Nederlandse Reclame Code (NRC). De Commissie stelt bij de beoordeling hiervan het volgende voorop. Anders dan klager lijkt te veronderstellen, is de Commissie niet bevoegd in het algemeen te bepalen of en zo ja op welke wijze reisorganisaties reclame mogen maken voor vliegvakanties. De taak van de Commissie is om concrete reclame-uitingen te toetsen aan de NRC. In de NRC worden regels gesteld over de voorwaarden waaraan reclame moet voldoen. Zo moet reclame in overstemming zijn met de wet, volgens artikel 2 NRC. Uit de toelichting bij dit artikel volgt dat hieronder ook de bepalingen uit de AVMD-richtlijn vallen waar klager een beroep op heeft gedaan. De AVMD-richtlijn stelt in artikel 9 een aantal eisen aan audiovisuele commerciële communicatie en verbiedt bepaalde vormen hiervan. Zo zijn in dit artikel expliciete verboden opgenomen voor bepaalde producten en diensten, te weten een verbod op audiovisuele commerciële communicatie voor sigaretten en andere tabaksproducten (onder d) en geneesmiddelen en medische behandelingen die alleen op doktersvoorschrift verkrijgbaar zijn (onder f). Zoals de voorzitter terecht heeft overwogen, is kennelijk niet door de wetgever beoogd om vliegvakanties op voorhand als een verboden onderwerp voor audiovisuele commerciële communicatie te categoriseren. Voor zover de klacht zich zou richten op een reclameverbod voor vliegvakanties, gaat dit de bevoegdheid van de Commissie en haar voorzitter te buiten.

2. Naast de geformuleerde verboden voor enkele specifieke vormen van audiovisuele commerciële communicatie bevat artikel 9 van de AVMD-richtlijn inhoudelijke normen voor audiovisuele commerciële communicatie (onder c), waaronder dat deze communicatie niet mag aansporen tot gedrag dat schadelijk is voor gezondheid of veiligheid (onder c, sub iii) of aansporen tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu (onder c, sub iv). De Commissie merkt in dat verband op dat het van belang is om een duidelijk onderscheid te maken tussen het product of de dienst die wordt aangeprezen en de inhoud van de audiovisuele commerciële communicatie. De bepalingen uit artikel 9 lid 1 aanhef en onder c) sub iii) en iv) van de AVMD-richtlijn stellen voorwaarden aan de inhoud van de audiovisuele commerciële communicatie en zien niet op de producten of diensten waarvoor reclame wordt gemaakt. Deze bepalingen zijn immers niet bedoeld om verantwoorde reclame voor producten en diensten die in meer of mindere mate schadelijk zijn voor de gezondheid en/of het milieu te verbieden. Dat een vliegvakantie opzichzelfstaand schadelijk is voor de gezondheid en/of het milieu, hetgeen door TUI overigens ook niet wordt betwist, doet dan ook niet ter zake. De beoordeling van de Commissie spitst zich daarom toe op de vraag of de inhoud van de bestreden televisiecommercial, overeenkomstig haar bevoegdheid zoals uiteengezet onder randnummer 1, aanspoort tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid en/of aanspoort tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu.

3. In de televisiecommercial staat de Turkse Riveira als vakantiebestemming centraal. Hierin komt de omgeving in beeld en is te zien hoe mensen daar genieten van een vakantie aan de kust. Kijkend naar de creatieve inhoud van deze commercial, ziet de Commissie geen aanleiding om te oordelen dat de consument hierin uitdrukkelijk wordt aangespoord tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid en/of in hoge mate schadelijk is voor het milieu. Door het zien van deze vakantiebeelden wordt de kijker immers niet expliciet aangespoord tot het verrichten van dergelijk gedrag. De kijker zal wellicht enthousiast worden over de getoonde vakantiebestemming en hier mogelijk naartoe willen afreizen, maar dit kan niet zonder meer worden gekwalificeerd als gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid en/of in hóge mate schadelijk is voor het milieu. Hieraan doet niet af dat de aangeprezen vakantiebestemming volgens klager alleen te boeken is als pakketreis in combinatie met een vliegreis op de website van TUI. Nog los van de vraag of dit ook uit de bestreden televisiecommercial volgt, waarin enkel de naam en het logo van TUI getoond worden en geen concrete reisaanbieding wordt gedaan, volgt uit hetgeen is overwogen onder randnummer 1 dat het TUI in principe vrij staat om reclame te maken voor een vakantiebestemming, ook als die bestemming vervolgens alleen te boeken is in combinatie met een vliegreis bij TUI. Nu de bestreden televisiecommercial geen afzonderlijke aansporing bevat die aanleiding kan geven tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid en/of in hoge mate schadelijk is voor het milieu, kan de klacht niet slagen.

4. Op grond van het voorgaande beslist de Commissie als volgt.

De beslissing van de Reclame Code Commissie

De Commissie bevestigt de beslissing van de voorzitter tot afwijzing van de klacht.

Hieronder volgt de voorzittersbeslissing d.d. 6 februari 2024:

De bestreden reclame-uiting

Het betreft een televisiecommercial van TUI voor vliegvakanties naar de Turkse Riviera.

Samenvatting van de klacht

Vliegen is een klimaatonvriendelijke manier van reizen. Het zorgt voor een hoge uitstoot van broeikasgassen en is daardoor zeer schadelijk voor het milieu. Vliegen als consumentengedrag draagt aanzienlijk bij aan de opwarming van de aarde. De burgerluchtvaart is op dit moment verantwoordelijk voor 2 tot 3% van de wereldwijde uitstoot van CO2. Wereldwijd stoot de luchtvaart jaarlijks 1 miljard ton CO2 uit. Door de verbranding van kerosine komt bovendien fijnstof vrij waardoor gezondheidsschade ontstaat. Luchtvervuiling als gevolg van het gebruik van fossiele brandstoffen zorgt jaarlijks voor meer doden dan roken. Klager stelt dat de televisiecommercial blijkens het voorgaande aanspoort tot gedrag dat schadelijk is voor de volksgezondheid en dat tevens in hoge mate schadelijk is voor het milieu. Dergelijke reclame is volgens de toelichting bij artikel 2 van de Nederlandse Reclame Code (NRC) in strijd met de wet, de waarheid, de goede smaak en/of het fatsoen. Daarbij gaat het om de verboden in artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii) en iv) van Richtlijn 2010/13/EU betreffende audiovisuele mediadiensten (AVM-richtlijn). Uit de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met haar bewoordingen, maar ook met haar context en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan de bepaling deel uitmaakt. Wanneer een bepaling van het Unierecht voor verschillende uitlegging vatbaar is, prevaleert de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling verzekert. Ook de ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten. Uit de preambule bij de AVM-richtlijn kan worden afgeleid dat artikel 9 lid 1 aanhef onder c) van de AVM-richtlijn is bedoeld om de belangen van consumenten volledig en naar behoren te beschermen in overeenstemming met de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende beginselen. In het Handvest is als beginsel opgenomen dat in het beleid van de Unie wordt zorggedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming. Dit volgt uit artikel 38 van het Handvest. De taak c.q. verplichting om in het beleid van de Unie te voorzien in een hoog niveau van consumentenbescherming is daarnaast verankerd in artikel 169 van het EU-werkingsverdrag. Reclame voor producten en diensten met grote klimaatimpact, zoals vliegvakanties, stimuleert vermijdbaar vervuilend gedrag, Bovendien wordt door deze reclame het nuttig effect ondermijnd van andere maatregelen van de Unie die erop zijn gericht om de uitstoot van broeikasgassen juist te verminderen. Artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii) en iv) dient zo te worden uitgelegd, dat de bestreden televisiecommercial onder de daarin opgenomen verboden valt.

Het oordeel van de voorzitter

1)  De klacht luidt dat de bestreden televisiecommercial, waarin de Turkse Riviera als vakantiebestemming wordt aangeprezen, in strijd is met artikel 2 NRC in verbinding met de toelichting bij dit artikel voor zover daarin de verboden van artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii) en iv) van de AVM-richtlijn zijn geïmplementeerd. De voorzitter gaat, gelet op de strekking van de klacht, ervan uit dat de bewuste televisiecommercial in feite slechts dient als een voorbeeld van een wijze van reclame maken die volgens klager op grond van die toelichting in strijd is met artikel 2 NRC. Daarmee ligt in feite de vraag voor of audiovisuele commerciële communicatie voor vliegvakanties is toegestaan.

2)  De toelichting bij artikel 2 NRC luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Onder dit artikel vallen o.a. de bepalingen uit de Richtlijn Audiovisuele Mediadiensten dat reclame niet de menselijke waardigheid mag aantasten en dat reclame geen vorm van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, nationaliteit, godsdienst of levensbeschouwing, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid mag bevatten of bevorderen. Ook de bepalingen uit genoemde richtlijn dat reclame niet mag aansporen tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid of veiligheid of in hoge mate schadelijk is voor het milieu, vallen onder dit artikel.”
Artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii) en iv) van de AVM-richtlijn luidt als volgt:
“audiovisuele commerciële communicatie mag niet: (…)
iii) aansporen tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid of veiligheid;
iv) aansporen tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu.”

3)  Dat volgens klager artikel 9 lid 1 aanhef en onder c) van de AVM-richtlijn is bedoeld om de belangen van consumenten volledig en naar behoren te beschermen in overeenstemming met de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende beginselen, en dat ook andere communautaire bepalingen voorzien in een hoog niveau van consumentenbescherming, kan geen aanleiding geven om de verboden in artikel 9 lid 1 aanhef en onder c) sub iii) en iv) van de AVM-richtlijn zo ruim te interpreteren dat deze bepalingen in de weg staan aan elke audiovisuele commerciële communicatie waarin vliegvakanties worden aangeprezen. De AVM-richtlijn biedt, gelet op haar bewoordingen en de context en de doelstellingen van de toe te passen bepalingen, geen houvast voor het oordeel dat audiovisuele commerciële communicatie voor vliegreizen per definitie een vorm van reclame is waarin men wordt aangespoord tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid of veiligheid respectievelijk dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu. Een andersluidend oordeel zou voor wat betreft audiovisuele commerciële communicatie in feite een categorisch reclameverbod betekenen voor vliegvakanties. Indien een dergelijk verbod zou zijn beoogd, had het voor de hand gelegen dat dit verbod als zodanig zou zijn opgenomen in de lijst met verboden uitingen zoals bijvoorbeeld is gebeurd ten aanzien van audiovisuele commerciële communicatie voor tabaksproducten, alsmede voor geneesmiddelen en medische behandelingen die alleen op doktersvoorschrift verkrijgbaar zijn. Mede gelet op de omstandigheid dat audiovisuele commerciële communicatie voor vliegvakanties niet bij deze verboden wordt genoemd, gaat de voorzitter ervan uit dat deze communicatie voor dergelijke vakanties niet kan worden gezien als een bij voorbaat (dus los van de creatieve inhoud van de reclame) verboden wijze van reclame maken.

4)  Op grond van het voorgaande moet het ervoor worden gehouden dat in audiovisuele commer-ciële communicatie voor vliegvakanties een afzonderlijke aansporing aanwezig moet zijn tot gedrag dat schadelijk is voor de gezondheid of veiligheid respectievelijk dat aanspoort tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu, wil er sprake kunnen zijn van handelen in strijd met artikel 2 NRC in verbinding met de toelichting bij dit artikel en artikel 9 lid 1 aanhef onder c) sub iii) en iv) van de AVM-richtlijn. Een dergelijke aansporing is niet gesteld of gebleken. In de televisiecommercial zijn slechts sfeerbeelden te zien van mensen die vakantie vieren waarbij de aansporing beperkt blijft tot het reizen naar de reisbestemming in kwestie. De voorzitter beslist daarom als volgt.

De beslissing van de voorzitter

Gelet op het bovenstaande wijst de voorzitter de klacht af.