Het College van Beroep [tussenbeslissing 1 november 2022]

De bestreden uitingen

De klacht is gericht tegen het gedeelte van de website van EPZ (https://www.epz.nl/themas/milieu-gezondheid/recycling-gebruikte-splijtstof/) waarop onder de kop “Recycling is nuttig” onder meer staat:
“Recycling beperkt het gebruik van natuurlijk uranium en er ontstaat verhoudingsgewijs veel minder radioactief afval. Er wordt immers geen nuttig (want energierijk) materiaal verspild.
De gebruikte splijtstof uit Borssele gaat daarom in speciale veilige containers naar Frankrijk. Hier wordt in een recycling fabriek de gebruikte splijtstof geschikt gemaakt voor hergebruik.
95 procent van de splijtstof wordt opnieuw gebruikt.
5 procent blijft over als afval.
Acht in plaats van vier jaar
Het herbruikbare uranium en plutonium gaat naar een splijtstoffenfabriek waar het wordt verwerkt tot nieuwe splijtstof. Die gaat weer terug naar onze kerncentrale voor een tweede cyclus van vier jaar energieproductie. Recycling zorgt er dus voor dat er in plaats van vier jaar acht jaar energie wordt gehaald uit één lading uranium.
De vijf procent afval wordt verwerkt en verpakt waarna het voor opslag teruggaat naar Nederland.”

Het geschil bij de Commissie

De klacht luidt, samengevat, dat de volgende claims op de website van EPZ onjuist zijn:
a) “95 procent van de splijtstof wordt opnieuw gebruikt”
b) “5 procent blijft over als afval”
c) “Hier wordt in een recycling fabriek de gebruikte splijtstof geschikt gemaakt voor hergebruik”
d) “Het herbruikbare uranium en plutonium gaat naar een splijtstoffenfabriek waar het wordt verwerkt tot nieuwe splijtstof. Die gaat weer terug naar onze kerncentrale voor een tweede cyclus van vier jaar energieproductie. Recycling zorgt er dus voor dat er in plaats van vier jaar acht jaar energie wordt gehaald uit één lading uranium.”
e) “De vijf procent afval wordt verwerkt en verpakt waarna het voor opslag teruggaat naar Nederland.”

Appellant baseert de inleidende klacht op een uitspraak van de Franse Jury de Déontologie Publicitaire (JDP) van 6 mei 2022 ten aanzien van de Franse opwerkingsfabriek Orano, die ook de splijtstof van kerncentrale Borssele voor hergebruik gereed zou maken. In die uitspraak is geoordeeld dat de door Orano geclaimde hergebruikscapaciteit van 96% op dit moment slechts theoretisch is. Het aandeel daadwerkelijk gerecycled product bedraagt volgens de uitspraak slechts 1% terwijl 95% van het voor hergebruik bedoelde uranium op een Franse site blijft liggen. Daarnaast stelt appellant dat EPZ een verzoek heeft ingediend om een ander pakket van opwerkingsafval terug te mogen ontvangen dan in de lopende contracten tussen haar en Orano staat. Hieruit volgt, aldus appellant, dat niet per se 5% van de door EPZ naar Orano afgevoerde verbruikte splijtstof teruggaat naar Nederland.

De Commissie heeft het verweer van EPZ dat de uiting geen reclame is verworpen, maar de klacht om de volgende redenen afgewezen. EPZ heeft gewezen op artikel 8 van de Intergouvernementele overeenkomst tussen Nederland en Frankrijk (Tractatenblad 2012,93), op grond waarvan EPZ stelt dezelfde hoeveelheid splijtstof die ze heeft ingeleverd voor hergebruik terug te ontvangen. Verder heeft EPZ, met stukken onderbouwd, een toelichting gegeven op de inzet van splijtstof in kerncentrale Borssele. Als bewijs dat EPZ daadwerkelijk gerecyclede splijtstof inkoopt, heeft zij een gedeelte van het Fabricagecontract tussen EPZ en Framatome “for designing, manufacturing and delivery of ERU fuel assemblies in 2021, 2025 and 2028 or 2029” overgelegd. Naar het oordeel van de Commissie heeft EPZ aldus voldoende onderbouwd dat de mededelingen over de huidige mate van recycling van splijtstof op haar website juist zijn, mede nu appellant geen gebruik had gemaakt van de mogelijkheid om de stelling van EPZ, dat de in de uitspraak van JDP beschreven situatie niet voor Nederland geldt, te weerspreken. De klacht tegen de claim dat vijf procent afval voor opslag teruggaat naar Nederland is mede gebaseerd op het door EPZ bij het ministerie van I&W ingediende verzoek om ‘een ander pakket van opwerkingsafval terug te mogen ontvangen dan in de lopende contracten tussen dit bedrijf en Orano staat. Dat dit verzoek is gedaan, kan niet leiden tot het oordeel dat de beschrijving op de website van EPZ van de huidige gang van zaken met het afval onjuist is. Op dit verzoek is nog niet is beslist en een eventuele aanpassing van de werkwijze zal nog geruime tijd in beslag nemen.

De grieven

1.  In haar oordeel gaat de Commissie eraan voorbij dat uit artikel 8 van het door EPZ ingebrachte Intergouvernementele akkoord tussen Nederland en Frankrijk niet volgt dat al het RepU afkomstig van opgewerkte splijtstof uit kerncentrale Borssele opnieuw wordt ingevoerd als ERU (Enriched Recycled Uranium) in deze kerncentrale. EPZ kan het RepU doorleveren aan andere kernreactorexploitanten. Het is verder fysiek onmogelijk dat 95% van de splijtstof in de reactor wordt hergebruikt en dat er, tegelijkertijd, bij elke nieuwe belading ca. 35% ENU (vers niet opgewerkt uranium) wordt ingevoerd. Als er daadwerkelijk 5% aan afval overblijft en de overige 95% opnieuw wordt gebruikt, zou er per belading ca. 5% aan vers uranium moeten worden ingeladen, en de overige 95% uit MOX (mengoxide splijtstof) c.q. uit ERU moeten bestaan. EPZ stelt echter zelf dat zij de kerncentrale Borssele met maximaal ca. 65% MOX en ERU-splijtstof belaadt. Daarmee wordt 35% van de splijtstof hoe dan ook niet opnieuw gebruikt. Uit de door EPZ genoemde cijfers blijkt aldus dat de milieuclaim dat 95% procent van de splijtstof opnieuw wordt gebruikt, onhoudbaar is.

2.  Opgewerkt uranium bevat typisch zo’n 0,5-1,0% splijtbaar uranium 235. Voor gebruik in een kernreactor dient ERU ~4,6% uranium 235 te bevatten. Om dit percentage te bereiken wordt opgewerkt uranium verrijkt, dat wil zeggen mechanisch gesplitst in fracties met een hoger en lager percentage splijtbaar uranium 235. De fractie met een percentage uranium 235 van ~4,6% kan door Framatome worden verwerkt tot ERU splijtstof. De fractie met een lager percentage kan niet als ERU worden gebruikt en blijft als ‘tails’ achter bij de RepU-verrijker. Appellant leidt uit de presentatie die EPZ tijdens de zitting van de Commissie heeft gegeven af dat EPZ voor de productie van 96 ERU brandstofelementen 123 ton RepU als feed-materiaal aan brandstofleverancier Framatome ter beschikking stelt. Eén splijtstof element weegt volgens het veiligheidsrapport van kerncentrale Borssele 500 kg. 96 ERU brandstofelementen wegen tezamen 48 ton. Dat betekent dat er bij het verrijken van het RepU van EPZ 75 ton aan RepU tails overblijft. Dit is 60% van het door EPZ ter beschikking gestelde RepU. Deze fractie blijft in het buitenland en wordt niet opnieuw gebruikt door kerncentrale Borssele.

3.  De Commissie lijkt over het hoofd te zien dat appellant heeft gesteld dat ERU- splijtstof maar één keer opnieuw in de kerncentrale wordt ingezet. Hierna wordt het gehalte aan uranium 236 te hoog om economisch te worden benut. Uranium 236, dat splijting van uranium 235 verstoort, kan niet met verrijking (fysisch) of opwerking (chemisch) worden verwijderd. Ook de stralingsbelasting door het toegenomen gehalte aan uranium 232 neemt na een cyclus in de reactor (te veel) toe. De afvoer van opgewerkte verbruikte ERU, die niet is inbegrepen bij de claim dat er slechts 5% splijtstofafval is, ontbreekt op het diagram met de “gesloten splijtstofcyclus” van EPZ.

4.  Het verrijkt opgewerkte uranium (ERU) en mengoxide (MOX) in de kerncentrale van EPZ is, anders dan uit de uiting volgt, niet (uitsluitend) afkomstig uit de opgewerkte splijtstof van kerncentrale Borssele. EPZ zet namelijk (ook) opgewerkte verbruikte splijtstof die van elders afkomstig is, in als brandstof. De in de kerncentrale Borssele ingezette MOX en ERU-splijtstof betreft slechts een vergelijkbare hoeveelheid als die volgens EPZ zou kunnen worden verkregen uit de verwerking van verbruikte ENU splijtstof van kerncentrale Borssele. Waar de opgewerkte verbruikte splijtstof afkomstig uit kerncentrale Borssele blijft, wordt door EPZ ter zitting niet verder toegelicht.

5.  Onder randnummer 8. van haar oordeel stelt de Commissie dat het verzoek van EPZ om ander afval te ontvangen niet kan niet leiden tot het oordeel dat de beschrijving op de website van EPZ van de huidige gang van zaken met het afval onjuist is. Echter, appellant heeft reeds bij de Commissie gewezen op voetnoot 2 in de Kamerbrief van 21 maart 2022 waarin staat dat dit tot op heden niet altijd de gang van zaken is geweest.

Het antwoord in appel

De grieven zijn gemotiveerd weersproken. Het verweer strekt tot afwijzing van de klacht. EPZ stelt dat de “gewijzigde essentie” van de klacht berust op een onjuiste lezing van de uiting. Hierna zal, voor zoveel nodig, op het verweer worden ingegaan.

De mondelinge behandeling

Het standpunt van appellant is ter zitting toegelicht mede aan de hand van een vooraf toegezonden pleitnota en sheets die als hier ingelast worden beschouwd.
Vervolgens is het standpunt van EPZ toegelicht mede aan de hand van sheets die als hier ingelast worden beschouwd.
Op hetgeen ter zitting is verklaard zal hierna, voor zoveel nodig, worden ingegaan.

Het oordeel van het College

1.  Appellant baseert de klacht in beroep niet langer op de uitspraak van de JDP van 6 mei 2022. Het College constateert dat appellant daarmee de oorspronkelijke grondslag van de klacht heeft verlaten. De strekking van de klacht is echter gelijk gebleven, te weten dat de bestreden claims op de website van EPZ misleidende milieuclaims zijn. Het College zal de klacht op basis van de gewijzigde grondslag beoordelen. EPZ heeft tegen de wijziging van de grondslag zelf geen bezwaar gemaakt en de gewijzigde grondslag bouwt in belangrijke mate voort op de presentatie die EPZ zelf tijdens de zitting van de Commissie heeft gegeven in het kader van het verweer tegen de inleidende klacht.

2.  Net als de Commissie is het College, op dezelfde gronden als de Commissie heeft genoemd, van oordeel dat de te beoordelen uiting een reclame-uiting is en dat de te beoordelen claims milieuclaims zijn. Het belangrijkste geschilpunt betreft de vraag of, zoals in de uiting staat, 95% van de splijtstof opnieuw wordt gebruikt en 5% overblijft als afval. De woorden “opnieuw gebruiken” zullen door de gemiddelde consument aldus worden begrepen dat de gebruikte splijtstof opnieuw wordt ingezet voor het opwekken van energie. Dit is immers onmiskenbaar de strekking van de uiting. Milieuclaims die betrekking hebben op het hergebruik van producten, of onderdelen daarvan, zijn slechts toegestaan indien dit hergebruik in voldoende mate wordt gerealiseerd (artikel 10 MRC) en de claim ook verder niet misleidend is (artikel 2 MRC). Nu EPZ een concreet percentage noemt voor de hoeveelheid splijtstof die opnieuw wordt ingezet voor het opwekken van energie, en dit percentage door appellant gemotiveerd is betwist, ligt het op de weg van EPZ om de juistheid van deze claim aan te tonen. Deze bewijslast volgt uit artikel 3 MRC.

3.  Uit de presentatie van EPZ tijdens de zitting van de Commissie blijkt dat zij voor de productie van 96 ERU brandstofelementen 123 ton RepU als feed-materiaal aan de brandstofleverancier Framatome ter beschikking stelt. Dit staat in Amendment 4 van het “Fabricagecontract” tussen EPZ en Framatome. Appellant stelt, onder verwijzing naar het veiligheidsrapport van kerncentrale Borssele, dat één splijtstof element 500 kg weegt. Dit is niet door EPZ weersproken. 96 ERU brandstofelementen wegen tezamen 48 ton. Volgens deze gegevens resteert na het verwerken van het RepU (123 ton minus 48 ton=) 75 ton (dus ongeveer 60%) aan restmateriaal dat niet tot brandstofelementen wordt herverwerkt. Daarmee is het de vraag wat er gebeurt met dit restmateriaal. Appellant stelt dat dit als ‘tails’ achterblijft bij de ‘RepU-verrijker’. EPZ daarentegen stelt dat ook dit restmateriaal opnieuw een rol speelt bij de energieopwekking, te weten deels als onderdeel van de ‘Mox’ voor de kerncentrale Borssele, en daarnaast door het gebruik in kernreactoren elders in de wereld. EPZ stelt in verband met het laatste dat 75% van het restmateriaal met dat doel aan het buitenland wordt verkocht. EPZ heeft deze stellingen niet met stukken onderbouwd.

4.  De in de uiting gebruikte claim dat 95% van de door EPZ gebruikte splijtstof opnieuw wordt gebruikt en 5% resteert als afval, kan alleen juist worden geacht indien komt vast te staan dat daadwerkelijk al het hiervoor bedoelde restmateriaal een rol speelt bij het opwekken van energie in een kerncentrale (los van de vraag of dit de kerncentrale Borssele of een andere kerncentrale is). Hierover bestaat nog onvoldoende duidelijkheid gelet op het debat dat partijen op dit punt ter zitting hebben gevoerd. Het College zal EPZ om die reden in de gelegenheid stellen met bewijsstukken te onderbouwen hoe het hiervoor in nummer 3 bedoelde restmateriaal wordt hergebruikt, waarbij ook dient te worden gespecificeerd aan welke buitenlandse kerncentrales het restmateriaal is geleverd alsook dat dit restmateriaal in die kerncentrales daadwerkelijk voor de opwekking van energie is of wordt ingezet. Daarbij rust het bewijsrisico op EPZ. Indien zij het gevraagde bewijs, om wat voor reden dan ook, niet levert, volgt daaruit dat de juistheid van de milieuclaim met betrekking tot het 95% hergebruik en 5% afval niet is aangetoond. Het College beslist als volgt.

De tussenbeslissing van het College van Beroep

Het College stelt EPZ in de gelegenheid te voldoen aan hetgeen hierboven in het oordeel onder 4 is vermeld. De reactie van EPZ dient binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak te zijn ontvangen.
Het College houdt iedere verdere beslissing aan.

Eindbeslissing College van Beroep [30 november 2022]

De verdere beoordeling

1. Het College heeft EPZ bij de tussenbeslissing in de gelegenheid gesteld met bewijsstukken te onderbouwen hoe het in nummer 3 van de tussenbeslissing bedoelde restmateriaal wordt hergebruikt, waarbij ook dient te worden gespecificeerd aan welke buitenlandse kerncentrales het restmateriaal is geleverd alsook dat dit restmateriaal in die kerncentrales daadwerkelijk voor de opwekking van energie is of wordt ingezet.

2. EPZ heeft in reactie op de tussenbeslissing gesteld dat in nummer 2 daarvan ten

onrechte is overwogen dat de gemiddelde consument de bestreden reclame-uiting zo zal opvatten dat 95% van de gebruikte splijtstof opnieuw wordt ingezet voor het opwekken van energie. Volgens EPZ doelt zij met de uiting erop dat 95% van de splijtstof opnieuw wordt gebruikt voor de productie van splijtstofelementen. Het College overweegt dat in dit kader niet van de bedoeling van EPZ dient te worden uitgegaan, maar van de wijze waarop de gemiddelde consument de totale uiting in zijn context zal begrijpen. De door EPZ bedoelde nuancering blijkt niet uit de uiting en zal de consument ontgaan. Het College handhaaft daarom de overweging over de wijze waarop de gemiddelde consument de uiting zal begrijpen. Daarnaast miskent EPZ met haar reactie dat zij hoe dan ook de in de bestreden uiting genoemde percentages (“95 procent van de splijtstof wordt opnieuw gebruikt, 5 procent blijft over als afval”) feitelijk en onderbouwd met stukken dient te bewijzen. Ook na de tussenbeslissing heeft EPZ dit nagelaten, ondanks dat het College op de consequenties daarvan heeft gewezen. EPZ stelt dat bij de productie van splijtstofelementen met reprocessed uranium ‘tails’ overblijven, maar dat zij niet kan beschikken over bewijsmateriaal met betrekking tot de inzet van ‘tails’ door de verrijkingsfaciliteit.

3. Het College concludeert op grond van het voorgaande dat de juistheid van de milieuclaim met betrekking tot 95% hergebruik en 5% afval niet is aangetoond overeenkomstig artikel 3 Milieu Reclame Code (MRC). Nu de stellige en nauwkeurig lijkende claims met betrekking tot de percentages niet bewezen zijn, oordeelt het College dat de uitingen de consument een onjuist en daardoor misleidend (in de zin van artikel 2 MRC) beeld geven over de mate waarin de splijtstof van EPZ opnieuw wordt gebruikt, respectievelijk over het afval. Dit klemt te meer nu kernafval een belangrijk gezondheidsrisico oplevert en de uiting specifiek is geplaatst in het kader van het thema “Milieu & gezondheid’, hetgeen een juiste en evenwichtige voorlichting over deze aspecten van kernenergie aan de consument veronderstelt. Het College acht de uiting op dit punt in strijd met artikel 2 MRC.
Ten aanzien van de overige bestreden mededelingen oordeelt het College als volgt.

4.  Ten aanzien van de mededeling die in de tussenbeslissing in onderdeel 3 sub c is genoemd (“Hier wordt in een recycling fabriek de gebruikte splijtstof geschikt gemaakt voor hergebruik”), acht het College het onvoldoende duidelijk wat de klacht is. Nu niet in geschil is dat er in ieder geval in enige mate gebruikte splijtstof voor hergebruik gereed wordt gemaakt en aldus “opnieuw wordt gebruikt” (met dien verstande dat niet kan worden aangenomen dat dit 95% is), wijst het College dit klachtonderdeel af.

5.  Ten aanzien van de mededelingen die in de tussenbeslissing in onderdeel 3 sub d zijn genoemd (“Het herbruikbare uranium en plutonium gaat naar een splijtstoffenfabriek waar het wordt verwerkt tot nieuwe splijtstof. Die gaat weer terug naar onze kerncentrale voor een tweede cyclus van vier jaar energieproductie. Recycling zorgt er dus voor dat er in plaats van vier jaar acht jaar energie wordt gehaald uit één lading uranium.”), begrijpt het College dat appellant in de eerste plaats betwist dat de verwerkte splijtstof weer teruggaat naar Nederland. EPZ heeft in dit kader gesteld dat bedoelde mededeling zo dient te worden begrepen dat zij, EPZ, een gelijke hoeveelheid splijtstof terugontvangt als naar het buitenland gaat, maar dat dit niet dezelfde splijtstof hoeft te zijn. Nu deze mededeling dient te worden geplaatst in het kader van een milieuclaim, is het College van oordeel dat de uiting op dit punt onvoldoende specifiek is voor de gemiddelde consument. Deze consument zal op grond van de uiting veronderstellen dat het uranium en plutonium van EPZ na verwerking in het buitenland naar Nederland terugkeren, zodat het dus om dezelfde splijtstof blijft gaan. Nu dit niet het geval hoeft te zijn, is ook hier sprake van een misleidende milieuclaim.

6.  Ten aanzien van de tweede bestreden mededeling die in de in de tussenbeslissing in onderdeel 3 sub d is genoemd, te weten het aantal keer dat de splijtstof wordt hergebruikt, oordeelt het College anders. In zoverre acht het College de uiting voldoende duidelijk, te weten dat er sprake is van een cyclus van vier jaar die één keer wordt herhaald. Dit staat met zoveel woorden in de uiting en niet is betwist dat de cyclus één keer wordt herhaald.

7.  Ten aanzien van de mededeling die in de tussenbeslissing in onderdeel 3 sub e is genoemd (“De vijf procent afval wordt verwerkt en verpakt waarna het voor opslag teruggaat naar Nederland.”), volgt uit het oordeel ten aanzien van de mededeling sub a en b dat ook deze mededeling onjuist is, nu het genoemde percentage aan afval niet is bewezen.
Het College beslist daarom als volgt.

De eindbeslissing van het College van Beroep

Het College vernietigt de beslissing van de Commissie.
Het College acht de mededelingen die in de tussenbeslissing van het College in onderdeel 3 sub a, b, d (eerste deel) en e zijn genoemd in strijd met artikel 2 MRC en beveelt EPZ aan om niet meer op een dergelijke wijze reclame te maken.
Ten aanzien van de overige mededelingen wordt de klacht afgewezen.

[Hieronder volgt de beslissing waartegen beroep is ingesteld]

De Reclame Code Commissie [1 september 2022]

De bestreden uiting

Het betreft de uiting met als kop “Recycling gebruikte splijtstof” op de website van EPZ

(https://www.epz.nl/themas/milieu-gezondheid/recycling-gebruikte-splijtstof/), voor zover daarin

staat:

“Recycling is nuttig

Recycling beperkt het gebruik van natuurlijk uranium en er ontstaat verhoudingsgewijs veel minder radioactief afval. Er wordt immers geen nuttig (want energierijk) materiaal verspild.

De gebruikte splijtstof uit Borssele gaat daarom in speciale veilige containers naar Frankrijk. 

Hier wordt in een recycling fabriek de gebruikte splijtstof geschikt gemaakt voor hergebruik.

95 procent van de splijtstof wordt opnieuw gebruikt.

5 procent blijft over als afval.

Acht in plaats van vier jaar

Het herbruikbare uranium en plutonium gaat naar een splijtstoffenfabriek waar het wordt verwerkt tot nieuwe splijtstof. Die gaat weer terug naar onze kerncentrale voor een tweede cyclus van vier jaar energieproductie. Recycling zorgt er dus voor dat er in plaats van vier jaar acht jaar energie wordt gehaald uit één lading uranium.

De vijf procent afval wordt verwerkt en verpakt waarna het voor opslag teruggaat naar Nederland.”

De klacht

Klager voert aan, verkort en zakelijk weergegeven, dat de uiting milieuclaims bevat die volgens hem alle in strijd zijn met de artikelen 2 (‘geen misleiding’), 3 (‘aantoonbaarheid’) en 10 (‘afvalverwerking, inzameling en hergebruik’) van de Milieu Reclame Code (MRC). Per claim licht klager zijn bezwaren  als volgt toe.

a) “95 procent van de splijtstof wordt opnieuw gebruikt”

Op 6 mei 2022 heeft de Jury de Déontologie Publicitaire (de ‘Franse Reclame Code Commissie’, JDP) haar uitspraak gepubliceerd in een klacht over een reclame van Orano (Commissie: opwerkingsfabriek in Frankrijk). JPD heeft onder meer overwogen (Nederlandse vertaling van klager) dat de door Orano geclaimde hergebruikscapaciteit van 96% in de huidige vorm theoretisch is en niet overeenkomt met het door Orano daadwerkelijk gerecyclede aandeel van bijproducten, dat slechts 1% bedraagt, waardoor het publiek kan worden misleid over de werkelijke omvang van de nucleaire recycling die door Orano wordt uitgevoerd.

Op grond van deze uitspraak acht klager de mededeling van EPZ “95 procent van de splijtstof wordt opnieuw gebruikt” onwaar.

b) “5 procent blijft over als afval”

Op dit moment is nog niet te zeggen hoeveel procent splijtstof zal overblijven als afval. Dit is bevestigd in bovengenoemde uitspraak van JPD, waarin is overwogen (Nederlandse vertaling van klager): “(…) 95%, gekwalificeerd als ‘opgewerkt uranium’(URT), wordt opgeslagen op een site in de Drôme, in afwachting van de eventuele recuperatie ervan.” Omdat mogelijk een deel van de 95% URT (dat wil zeggen 95% van de splijtstof van EPZ) nog zal worden aangemerkt als radioactief afval, is de claim “5 procent blijft over als afval” op zijn minst voorbarig, aldus klager.

c) “Hier wordt in een recycling fabriek de gebruikte splijtstof geschikt gemaakt voor hergebruik”

Op grond van het voorgaande kan niet worden gesteld dat de opwerkingsfabriek van Orano een ‘recycling fabriek’ betreft. Overigens vermeldt EPZ zelf dat de hier de gebruikte splijtstof geschikt wordt gemaakt voor hergebruik. Dit is niet hetzelfde als hergebruiken (recyclen), aldus klager.

d) “Het herbruikbare uranium en plutonium gaat naar een splijtstoffenfabriek waar het wordt verwerkt tot nieuwe splijtstof. Die gaat weer terug naar onze kerncentrale voor een tweede cyclus van vier jaar energieproductie. Recycling zorgt er dus voor dat er in plaats van vier jaar acht jaar energie wordt gehaald uit één lading uranium.”

Deze claim is niet juist, omdat op dit moment 95% van het uranium op een site in de Drôme blijft en vooralsnog niet naar een splijtstoffenfabriek gaat om verder te worden verwerkt.

e) “De vijf procent afval wordt verwerkt en verpakt waarna het voor opslag teruggaat naar Nederland.”

Klager citeert (een gedeelte van) een brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer van 21 maart 2022, waarin staat dat EPZ bij het ministerie van I&W “een verzoek heeft ingediend om een ander pakket van opwerkingsafval terug te mogen ontvangen dan in de lopende contracten tussen dit bedrijf en verwerker Orano in La Hague (Frankrijk) staat”. Hieruit volgt, aldus klager, dat niet per se 5% van de door EPZ naar Orano afgevoerde verbruikte splijtstof teruggaat naar Nederland. Afval dat EPZ terugontvangt van Orano betreft kennelijk aangepaste pakketten van opwerkingsafval (met dezelfde potentiële stralingsbelasting). Om die reden acht klager de claim dat vijf procent afval voor opslag teruggaat naar Nederland niet waar.

Het verweer

In de klacht wordt gesteld dat de met elkaar samenhangende uitlatingen a), b) en d) onjuist en voorbarig zouden zijn, omdat in Frankrijk is vastgesteld dat bij Orano momenteel slechts 1% van de verbruikte splijtstof daadwerkelijk wordt hergebruikt en dat 95% als opgewerkt uranium wordt opgeslagen op een site in de Drôme in afwachting van eventueel hergebruik. Deze redenering van klager gaat niet op, aldus EPZ. Orano ontvangt van meerdere cliënten gebruikte splijtstoffen. Op basis van de uitspraak met betrekking tot het percentage van hergebruik bij Orano kan dus niet worden geconcludeerd dat de uitlatingen van EPZ over het daadwerkelijke hergebruik van haar splijtstoffen onwaar zijn. Van de bestraalde splijtstoffen die vanuit de kerncentrale Borssele naar Orano gaan, wordt daadwerkelijk 95% hergebruikt voor de productie van nieuwe splijtstofelementen. Orano registreert de door EPZ bij haar aangeboden hoeveelheid bestraalde splijtstoffen en vervolgens de hoeveelheden uranium en plutonium die door EPZ worden ingezet voor de productie van nieuwe splijtstofelementen in de ‘EPZ-Inventory’. Van EPZ ligt er momenteel slechts een beperkte hoeveelheid opgewerkt uranium op de site in de Drôme. Dit opgewerkt uranium zal zeker worden ingezet bij de productie van nieuwe splijtstofelementen voor de kerncentrale Borssele, aangezien dit contractueel is overeengekomen met de brandstofleverancier van EPZ. Op basis van internationale verplichtingen dient het afval dat overblijft na opwerking terug te komen naar Nederland. Dat de stellingen van EPZ met betrekking tot het hergebruik van haar splijtstoffen juist zijn, blijkt ook uit het feit dat bij COVRA geen uranium of plutonium van EPZ is opgeslagen.

De aanduiding van Orano als “recycling fabriek” in de onder c) genoemde uitlating is juist. In de fabriek van Orano worden het uranium, het plutonium en de afvalstoffen door middel van een chemisch proces van elkaar gescheiden, waarna het uranium en plutonium geschikt zijn voor hergebruik in splijtstofelementen. EPZ volgt klager niet in zijn redenering dat ‘geschikt maken voor hergebruik’ niet hetzelfde is als ‘hergebruiken’ of recyclen. De betekenis van recyclen is volgens het woordenboek juist ‘opnieuw voor gebruik geschikt maken’ en dat is exact wat in de fabriek van Orano plaatsvindt.

In zijn bezwaar tegen uiting e) refereert klager aan een verzoek van EPZ aan de staatssecretaris van I&W. De beschrijving op de website van EPZ geeft de actuele werkwijze weer. Op het verzoek van EPZ is nog niet door de staatssecretaris beslist en van een eventuele aanpassing van de werkwijze – indien het daar al van komt – zal pas over een aantal jaren sprake zijn.

De repliek

Klager voert aan, kort samengevat, dat het verweer van EPZ niet kan slagen, alleen al omdat EPZ niet het vereiste bewijs heeft overgelegd om de juistheid van de bestreden milieuclaims te onderbouwen. EPZ heeft niet aangetoond dat daadwerkelijk 95% van de bestraalde splijtstof uit Borssele opnieuw als splijtstofelementen in Borssele wordt ingezet. Verbruikte splijtstof bestaat voor 1% uit plutonium en 94% uit uranium. Orano verwerkt op dit moment alleen teruggewonnen plutonium tot splijtstofelementen. Daarom kan EPZ niet volhouden, met een enkele verwijzing naar de EPZ-Inventory, dat 95% van verbruikte splijtstof uit Borssele, waaronder dus 94% uranium, wordt hergebruikt. De contractuele afspraak van EPZ met haar brandstofleverancier over toekomstige verwerking van het in de Drôme opgeslagen uranium en het feit dat bij COVRA geen opgewerkt uranium en plutonium van EPZ ligt, vormt geen bewijs van het geclaimde hergebruik door EPZ, aldus klager. Verder handhaaft klager zijn bezwaren tegen de aanduiding ‘recycling’ en tegen de claim dat sprake is van 5% afval.

De dupliek

EPZ stelt in de eerste plaats dat de feitelijke informatie over de brandstofcyclus op haar website slechts informatief is bedoeld en niet als aanprijzing van stroom van EPZ bij consumenten. De

stroom van EPZ wordt alleen verkocht aan handelaren en niet aan consumenten. De website van EPZ kan daarom niet worden beschouwd als reclame. Klager heeft de klacht ingediend als privé persoon, maar hij is betrokken bij de stichting Laka, een ideële organisatie die zich verzet tegen het gebruik van kernenergie. De procedure bij de Commissie is naar het oordeel van EPZ niet bedoeld om door voor- of tegenstanders te worden gebruikt in het publieke en politieke debat over kernenergie. EPZ vraagt zich daarom af of klager dan wel de klacht überhaupt ontvankelijk is bij de Reclame Code Commissie.

Verder handhaaft EPZ, kort samengevat, haar standpunt dat de redeneringen van klager niet kunnen leiden tot de conclusie dat de beschrijving van de hoofdlijnen van de brandstofcyclus op de website van EPZ onjuist zou zijn. Het van EPZ afkomstige opgewerkt uranium bevindt zich op dit moment bij Orano en de verwerking ervan geschiedt door de brandstofleverancier van EPZ. Uit het feit dat Orano geen opgewerkt uranium tot splijtstofelementen verwerkt, kan dus niet worden afgeleid dat de beschrijving van de brandstofcyclus van EPZ niet juist is.

De mondelinge behandeling

EPZ licht aan de hand van een power point presentatie haar standpunt toe.

De eerste slide toont een schematische weergave van de ‘reactie in standaard uranium splijtstof’. Hieruit blijkt dat – in het algemeen, niet alleen bij EPZ – uit de oorspronkelijke massa van 96% niet-splijtbare uranium (U-238) en 4% splijtbare uranium (U-235) uiteindelijk 1% plutonium en 94% uranium (1% U-235 en 93% U-238) ontstaat, en dat 5% afval overblijft. Het hergebruik heeft betrekking op het plutonium en uranium. Op de tweede slide zijn de verschillende stromen van de ‘gesloten brandstofcyclus’ weergegeven. Oude brandstof gaat van EPZ naar de opwerkingsfabriek (Orano), waar het afval wordt gescheiden van het plutonium en het uranium. Het afval wordt afgevoerd naar en opgeslagen bij COVRA in Nederland. Plutonium en gerecycled (verarmd) uranium worden verwerkt tot MOX en als MOX-brandstof weer ingezet in de kerncentrale. Verder wordt gerecycled uranium (ERU) via de verrijkingsfabriek en de splijtstoffabriek (FROMATOME) geschikt gemaakt voor hergebruik als (UO2)  brandstof. Per jaar kan de mate van hergebruik van splijtstof wisselen. De totale cyclus van hergebruik duurt ongeveer tien tot twaalf jaar. Kerncentrale Borssele is nog niet aan het eind van een dergelijke cyclus toe.

Als bewijs dat daadwerkelijk gerecycled uranium wordt ingezet, toont EPZ de slide “Inzet splijtstof in Kerncentrale Borssele” (maximaal 40% MOX, ca. 25% ERU, ca. 35% ENU), de slide “Actuele belading reactorkern” (cyclus 50, 4 april 2022: ENU 33 FA’s,  ERU 40 FA’s, MOX 48 FA’s) en de slide  “Inzet nieuwe splijtstofelementen” in cyclus 49 (2021-2022) en cyclus 50 (2022-2023). De inzet moet altijd van overheidswege worden goedgekeurd.

Als bewijs van inkoop van gerecyclede splijtstof toont EPZ kopieën van (Amendment 4 van) het “Fabricagecontract” tussen EPZ en FRAMATOME “for designing, manufacturing and delivery of ERU fuel assemblies in 2021, 2025 and 2028 or 2029 for the Kerncentrale Borssele (KCB)”. Het gaat om drie ‘reloads’ van elk 32 ERU FA’s. Het contract is mede ondertekend door EURATOM, volgens EPZ “de Europese toezichthouder voor alles wat met de splijtstof wordt gedaan.”

Tenslotte wijst EPZ op artikel 8 van de Intergouvernementele overeenkomst tussen Frankrijk en Nederland, waarin onder meer staat: “Het uranium afkomstig van de verwerking van de gebruikte splijtstoffen wordt ter beschikking van EPZ gesteld die het kan terugnemen of recycleren in de vorm van nieuwe reactorbrandstof voor Nederland of voor elke reactor voor civiel gebruik.” Daarbij merkt EPZ op dat zij niet per definitie het door haar ingeleverde materiaal na recycling terugontvangt, maar wel precies dezelfde hoeveelheid.  

Desgevraagd deelt EPZ mee dat het percentage daadwerkelijke recycling van splijtstof van 1% dat wordt genoemd in de door klager aangehaalde uitspraak van JDP, niet geldt voor EPZ. Frankrijk/ Orano ontvangt splijtstof van verschillende landen en scheidt het afval van het uranium en het plutonium. Frankrijk heeft er (uit economische motieven) voor gekozen voor Frankrijk zelf alleen het plutonium te hergebruiken en het uranium op te slaan. Voor de Nederlandse markt doet Frankrijk/ Orano echter wel wat ze voor haar eigen en andere markten niet doet: op basis van de intergouvernementele overeenkomst krijgt EPZ dezelfde hoeveelheid splijtstof die ze heeft ingeleverd voor hergebruik terug. Het opgewerkte uranium ligt tijdelijk opgeslagen tot EPZ aangeeft het weer te willen inzetten. De verwerking ervan geschiedt door FRAMATOME, de brandstofleverancier van EPZ.

Het oordeel van de Commissie

1. Kern van de klacht is dat verschillende mededelingen op de website van EPZ over de (mate van) recycling van verbruikte splijtstof in kerncentrale Borssele volgens klager in strijd zijn met de Milieu Reclame Code (hierna: MRC).

2. In de eerste plaats moet de vraag worden beantwoord of de website van EPZ (en de daarop staande uitingen) kan worden aangemerkt als reclame, nu dit door verweerder wordt betwist. De Commissie beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe – zoals zij ook reeds in dossier 2018/00609 heeft overwogen – het volgende.

Krachtens artikel 1 van de Nederlandse Reclame Code (hierna: NRC) wordt onder reclame verstaan: iedere openbare en/of systematische directe dan wel indirecte aanprijzing van goederen, diensten en/of denkbeelden door een adverteerder of geheel of deels ten behoeve van deze, al dan niet met behulp van derden. De Commissie volgt niet het standpunt van EPZ waar zij stelt dat geen sprake is van reclame omdat de website louter informatief is en niet tot doel heeft de verkoop van energie aan consumenten te promoten. De uiting maakt deel uit van de voor een ieder toegankelijke en kennelijk voor een breed publiek bestemde website van EPZ, en heeft naar het oordeel van de Commissie (mede) als doel om bij de bezoeker van de website bij te dragen aan een positief beeld van EPZ en de door haar geëxploiteerde kerncentrale. Hierdoor heeft de uiting een aanprijzend karakter met betrekking tot (de diensten van) EPZ, en moet de uiting aangemerkt worden als reclame in de zin van artikel 1 NRC waarover de Commissie bevoegd is te oordelen. Dat EPZ geen energie verkoopt aan consumenten doet daaraan niet af.

3. Met welke motieven of vanuit welke achtergrond klager de klacht heeft ingediend, is voor de beoordeling van de inhoud van de klacht niet relevant. Het staat eenieder vrij bezwaar te maken tegen een reclame-uiting die naar zijn of haar mening niet voldoet aan de regels van de Nederlandse Reclame Code (waarvan de MRC deel uitmaakt). De beoordeling van de Commissie is beperkt tot toetsing van de bestreden uiting aan de NRC. (Opvattingen over) de wenselijkheid of onwenselijkheid van kernenergie spelen daarbij geen rol.

4. De bestreden mededelingen op de website van EPZ over de recycling van gebruikte splijtstof moeten worden aangemerkt als milieuclaims, waarop de MRC van toepassing is. Volgens de klacht is sprake van strijd met de artikelen 2, 3 en 10 MRC. In artikel 2 MRC is bepaald, kort samengevat, dat milieuclaims de consument niet mogen misleiden over milieuaspecten van de aangeprezen producten of over de bijdrage van de adverteerder aan het handhaven van een schoon en veilig leefmilieu in het algemeen. Op grond van artikel 3 MRC moeten milieuclaims aantoonbaar juist zijn, waarbij de bewijslast op de adverteerder rust. In artikel 10 MRC is bepaald, voor zover hier relevant, dat milieuclaims die betrekking hebben op het hergebruik van producten slechts zijn toegestaan indien dit hergebruik in voldoende mate wordt gerealiseerd bij die producten.

5. In feite baseert klager zijn klacht dat de mededelingen van EPZ over de mate van daadwerkelijke recycling en de hoeveelheid afval onjuist zijn op de door hem aangehaalde uitspraak van de Franse JDP, die is gepubliceerd op 6 mei 2022. De Commissie heeft geconstateerd dat deze uitspraak (JDP ORANO 822/22) betrekking heeft op een reclame (voor het werven van personeel) van opwerkingsfabriek Orano in Frankrijk. Niet is in geschil dat Orano de opwerkingsfabriek is die de verbruikte splijtstof van EPZ ontvangt. Ter onderbouwing van zijn stelling dat de werkelijke omvang van recycling door EPZ minder is dan zij op haar website claimt, wijst klager op de volgende overwegingen van de JDP (in vertaling): “(…) de Jury merkt hoe dan ook op dat hieruit [de reclame] niet valt op te maken dat de door adverteerder geclaimde hergebruikscapaciteit in de huidige vorm theoretisch is en niet overeenkomt met het door adverteerder daadwerkelijk gerecyclede aandeel van bijproducten, dat slechts 1% bedraagt (…).” Klager betwijfelt de juistheid van het geclaimde percentage afval van 5% door te verwijzen naar de overweging van JDP dat “95%, gekwalificeerd als ‘opgewerkt uranium’ (URT), wordt opgeslagen op een site in de Drôme, in afwachting van de eventuele recuperatie ervan.”

6. EPZ heeft ter zitting hiertegen ingebracht dat de voor Orano genoemde percentages van theoretisch (96%) en daadwerkelijk uitgevoerd hergebruik (1%) alleen betrekking hebben op hergebruik voor Frankrijk en niet gelden voor de Nederlandse markt en de door EPZ ter recycling aangeboden verbruikte splijtstoffen. Ter staving van deze stelling heeft EPZ gewezen op artikel 8 van de Intergouvernementele overeenkomst tussen Nederland en Frankrijk (Tractatenblad 2012,93), op grond waarvan EPZ stelt dezelfde hoeveelheid splijtstof die ze heeft ingeleverd voor hergebruik terug te ontvangen. Verder heeft EPZ, met stukken onderbouwd, een toelichting gegeven op de inzet van splijtstof in kerncentrale Borssele (maximaal 40% MOX, ca. 25% ERU, ca. 35% ENU), de actuele belading van de reactorkern (met 40 FA’s ERU) en de inzet van nieuwe splijtstofelementen in cyclus 49 (2021-2022) en cyclus 50 (2022-2023). Dit alles moet van overheidswege worden goedgekeurd. Als bewijs dat EPZ daadwerkelijk gerecyclede splijtstof inkoopt, heeft zij een gedeelte van het Fabricagecontract tussen EPZ en FRAMATOME “for designing, manufacturing and delivery of ERU fuel assemblies in 2021, 2025 and 2028 or 2029” overgelegd.

7. Naar het oordeel van de Commissie heeft EPZ aldus voldoende gemotiveerd en met stukken onderbouwd dat de mededelingen over de huidige mate van recycling van splijtstof op haar website juist zijn. Daarbij acht de Commissie van belang dat klager geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om de stelling van EPZ dat de in de uitspraak van JDP beschreven situatie niet voor Nederland geldt, welke stelling EPZ reeds in haar verweer en dupliek naar voren heeft gebracht, te weerspreken.

8. De klacht tegen de claim dat vijf procent afval voor opslag teruggaat naar Nederland is mede gebaseerd op het door EPZ bij het ministerie van I&W ingediende verzoek om ‘een ander pakket van opwerkingsafval terug te mogen ontvangen dan in de lopende contracten tussen dit bedrijf en verwerker Orano in La Hague (Frankrijk) staat’. Dat dit verzoek is gedaan, kan niet leiden tot het oordeel dat de beschrijving op de website van EPZ van de huidige gang van zaken met het afval onjuist is. Vast staat dat op dit verzoek nog niet is beslist en de Commissie acht voldoende aannemelijk dat het realiseren van een eventuele aanpassing van de werkwijze, indien daartoe wordt besloten, nog geruime tijd in beslag zal nemen.

9. Op grond van het voorgaande concludeert de Commissie dat de klacht tegen de mededelingen op de website van EPZ over de recycling van verbruikte splijtstof in de kerncentrale Borssele niet kan slagen. Daarom wordt als volgt beslist.

De beslissing van de Reclame Code Commissie

De Commissie wijst de klacht af.