Het College van Beroep [3 mei 2023]
1. De procedure
[…]
2. De bestreden uiting
Het betreft een radiocommercial van Digital Radio NL, waarin door de voice-over wordt gezegd: “Daten in de kroeg werd online swipen op je telefoon, kaartlezen werd navigatie en FM wordt DAB+. Ben jij al om? Check dabplus.nl”.
3. Het geschil bij de Commissie
3.1. De inleidende klacht luidt in essentie dat de bestreden reclame-uiting ten onrechte suggereert dat al is besloten tot het op korte termijn afschakelen van FM-radio. Een dergelijke afschakeling is op dit moment niet aan de orde. Integendeel, de minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) moet per 1 september 2023 opnieuw FM-vergunningen verdelen.
3.2. Onder verwijzing naar het oordeel van het College in dossier 2018/00004 betreffende een radiocommercial van Digital Radio NL waarin werd gezegd “DAB+, de digitale opvolger van FM”, heeft de voorzitter van de Commissie de klacht ongegrond verklaard. Er bestaat volgens de voorzitter in redelijkheid geen twijfel over het feit dat DAB+ de opvolger is van FM; alleen het moment waarop dat gebeurt is nog niet bepaald. Er worden geen mededelingen gedaan of suggesties gewekt over het moment waarop FM wordt afgeschakeld. De Commissie heeft dit oordeel overgenomen. Daarbij heeft de Commissie overwogen dat aannemelijk is dat sprake is van het uitfaseren van FM gedurende een meerjarig transitieproces, waarbij het concrete moment van afschakeling van FM afhankelijk is van het afnemen van het luisteren via FM tot 30% (of minder) van de Nederlandse bevolking. Dat daardoor het concrete moment van afschakeling nu nog niet is bepaald, betekent niet dat adverteerder het publiek niet nu reeds bekend en vertrouwd mag maken met het feit dat FM zal worden opgevolgd door DAB+. Voor zover in de radiocommercial wordt gezegd “kaartlezen werd navigeren” en appellant in de bezwaarfase ook tegen deze mededeling bezwaar heeft gemaakt, is volgens de Commissie voor de gemiddelde consument voldoende duidelijk dat het hier geen vergelijking betreft van de kwaliteit van DAB+ met die van FM, maar dat het gaat om een voorbeeld van een overgang naar een digitale techniek.
4. De grieven
4.1. Grief 1
De Commissie oordeelt ten onrechte dat het niet relevant is dat er nog geen concreet moment van afschakeling is. Sinds de uitspraak van het College van 29 maart 2018 in dossier 2018/00004 zijn vijf jaar verstreken. De leus “FM wordt DAB+” is misleidend, omdat deze de suggestie wekt dat het afschakelen op korte termijn gaat gebeuren en dit zet consumenten mogelijk ten onrechte aan tot de aanschaf van een DAB+-ontvanger. Appellant verwijst naar een publicatie in de Staatscourant (Stcrt. 2023, 6051), waaruit volgens hem blijkt dat er in feite nog niet daadwerkelijk is besloten tot het afschakelen van FM, en dat vervanging van FM door DAB+ niet breed wordt gedragen. Voor zover FM al mocht verdwijnen, is dat veeleer het gevolg van de toename van het luisteren via internet dan via DAB+.
4.2. Grief 2
De Commissie is er ten onrechte van uitgegaan dat de vergelijking tussen kaartlezen ennavigeren enerzijds en FM en DAB+ niet tevens de suggestie van een door DAB+ ten opzichte van FM te realiseren kwaliteitsverbetering in zich zou dragen. Het is evident dat het voorbeeld van kaartlezen en navigeren niet als een (neutraal) “voorbeeld van een overgang naar een digitale techniek” is bedoeld.
5. Het antwoord in appel
De grieven zijn gemotiveerd weersproken en strekken tot bevestiging van de beslissing van de Commissie. Hierna zal, voor zoveel nodig, op het verweer worden ingegaan.
6. De mondelinge behandeling
Appellant heeft zijn standpunt toegelicht mede aan de hand van een pleitnota die als hier ingelast wordt beschouwd. Hierna is het standpunt van Digital Radio NL toegelicht.
Op hetgeen verder ter zitting is verklaard zal hierna, voor zoveel nodig, worden ingegaan.
7. Het oordeel van het College
7.1. De klacht betreft specifiek de boodschap “FM wordt DAB+”. Voor zover appellant stelt dat deze boodschap onjuist is omdat nog niet zou zijn besloten tot het afschakelen van FM, oordeelt het College dat Digital Radio NL voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er wel een zodanig besluit is. Dit blijkt in feite ook uit de publicatie in de Staatscourant die appellant in zijn beroepschrift noemt. Hierin wordt gesproken over de overgang naar DAB+ en een transitie waarin dit proces momenteel verkeert, zoals in de volgende passage:
“De minister is van mening dat de nieuwe uitgifte van de vergunningen in pakketten van elk één FM-vergunning en één DAB-vergunning eveneens een goede bijdrage kan leveren aan de overgang naar DAB+ en dit is in lijn is met het huidige digitaliseringsbeleid. Op deze wijze zijn partijen in de transitiefase immers verzekerd dat zij zowel over FM- als over DAB-spectrum kunnen beschikken.”
7.2. Het College begrijpt, in navolging van de Commissie, dat het uitfaseren van FM een meerjarig transitieproces is, waarbij het concrete moment van afschakeling van FM afhankelijk is van het afnemen van het luisteren via FM tot 30% (of minder) van de Nederlandse bevolking. Dat daardoor vooralsnog geen duidelijkheid bestaat over het moment van het afschakelen van FM, en dit nog geruime tijd kan duren, maakt de bestreden uiting niet onjuist of misleidend. Hierin wordt immers slechts het feit genoemd dat FM wordt opgevolgd door DAB+ zonder indicatie van het moment waarop dit gaat gebeuren.
7.3. Ook indien deze boodschap de gemiddelde consument nu al beïnvloedt bij zijn keuze voor een bepaald product, kan niet worden geoordeeld dat sprake is van misleiding doordat het nog enige tijd zal duren voordat FM wordt afgeschakeld. Digital Radio NL heeft, zoals eerder al is geoordeeld in dossier 2018/0004, voldoende onderbouwd dat het met het oog op die keuze belangrijk is de consument voor te lichten over de afschakeling. De gemiddelde consument zal dan bij de eventuele aanschaf van een nieuw radiotoestel, dat lang kan meegaan, rekening (kunnen) houden met deze verandering en zo een geïnformeerde keuze kunnen maken. Dat men daarnaast ook de keuze kan maken om via internet radiozenders te beluisteren, doet verder niet ter zake. De bestreden radiocommercial ziet immers specifiek op de vervanging van analoge FM door DAB+. Daarbij merkt het College op dat de consument in deze commercial in verband met de boodschap “FM wordt DAB+” uitdrukkelijk wordt opgeroepen de website van Digital Radio NL te bezoeken door de woorden: “Check dabplus.nl”. Op deze website wordt men gedetailleerd geïnformeerd over (de procedure van) het afschakelen (“Zodra het aantal luisteraars via analoge FM is afgenomen tot 30% van de Nederlandse bevolking, zullen partijen in onderling overleg een datum vaststellen waarop FM wordt afgeschakeld. Lees verder”).
7.4. Verder verwerpt het College de stelling van appellant dat de radiocommercial een kwaliteitsvoordeel van DAB+ suggereert ten opzichte van FM. De mededeling “kaartlezen werd navigatie en FM wordt DAB+” zal door de gemiddelde consument uitsluitend worden gezien als een – neutraal – voorbeeld van een situatie waarin digitalisering heeft plaatsgevonden. Nu de grieven ook in zoverre geen doel treffen, beslist het College als volgt.
8. De beslissing van het College van Beroep
Het College bevestigt de bestreden beslissing.
[Hieronder volgt de beslissing waartegen beroep is ingesteld]
De Reclame Code Commissie [20 februari 2023]
De bestreden reclame-uiting
Het betreft een radiocommercial van Digital Radio NL, waarin door de voice-over wordt gezegd:
“Daten in de kroeg werd online swipen op je telefoon, kaartlezen werd navigatie en FM wordt DAB+. Ben jij al om? Check dabplus.nl”.
Samenvatting van de klacht
Door de leus “FM wordt DAB+” wordt gesuggereerd dat al is besloten tot het afschakelen van FM-radio. De luisteraar krijgt daardoor de indruk dat hij op DAB+(-toestellen) zal moeten overstappen om radio te kunnen blijven luisteren. Over het afschakelen van FM-radio is echter op nationaal en internationaal niveau nog helemaal niet besloten.
Samenvatting van het verweer
Klager heeft op 9 december 2017 een gelijkluidende klacht ingediend. Die heeft geleid tot de beslissing van het College van Beroep in dossier 2018/00004. Daarbij is die eerdere klacht tegen een gelijksoortige uiting van adverteerder afgewezen omdat de plannen voor het afschakelen van de FM voldoende concreet zijn. De termijn waarbinnen dit zal gebeuren werd daarbij door het College van Beroep niet relevant geacht, omdat over deze termijn in de uiting niets werd gesuggereerd. Ook in de reclame-uiting die in onderhavige zaak aan de orde is, wordt niets over die termijn gezegd. Diverse uitingen van de overheid tonen overigens duidelijk aan dat DAB+ in de ether de opvolger van FM is. Dat er nog geen afschakeldatum is bepaald, betekent niet dat FM niet wordt afgeschakeld, want dat gaat wel gebeuren. Momenteel is sprake van een transitieperiode, zoals blijkt uit recente consultatiestukken in verband met de transitie naar DAB+. Verder citeert adverteerder uit een rapport van onderzoeksbureau Dialogic dat in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) op 17 oktober 2022 is gepubliceerd. In dat rapport wordt geconcludeerd dat “de periode 2027-2032 nog steeds een realistische periode voor afschakeling van FM” is. Adverteerder dient het publiek nu al over deze wijziging te informeren, want anders zou zij het publiek juist misleiden.
De beslissing van de voorzitter
Onder verwijzing naar het oordeel van het College van Beroep in dossier 2018/00004 betreffende een andere, zij het gelijksoortige radiocommercial van adverteerder, waarin werd gezegd “DAB+, de digitale opvolger van FM”, heeft de voorzitter de klacht ongegrond verklaard. Kort samengevat acht de voorzitter de commercial niet misleidend, nu er in redelijkheid geen twijfel bestaat over het feit dat DAB+ de opvolger is van FM en in de bestreden radiocommercial geen mededelingen worden gedaan of suggesties worden gewekt over het moment waarop FM zal worden afgeschakeld. Het is nog steeds gerechtvaardigd in reclame-uitingen te attenderen op het feit dat FM zal worden vervangen door DAB+, waarmee de gemiddelde consument rekening zal (kunnen) houden bij de aankoop van een nieuw radiotoestel.
Het bezwaar tegen de beslissing van de voorzitter
Het standpunt van klager, zoals weergegeven in zijn bezwaar en de nagezonden reactie, wordt als volgt samengevat.
De mededeling “FM wordt DAB+” is misleidend, omdat daarin door het woord “wordt” duidelijk de suggestie wordt gewekt dat FM nu al of op korte termijn zal worden vervangen door DAB+, terwijl dat volgens klager op dit moment niet aan de orde is en daartoe nog steeds niet is besloten. Integendeel, de minister van EZK moet per 1 september 2023 opnieuw FM-vergunningen verdelen. Bovendien bestaat het overgrote deel van de radio-ontvangers in Nederland nog steeds uit FM-ontvangers, zodat afschakelen van FM niet zomaar mogelijk zal zijn. Tot nu toe bestaan FM en DAB naast elkaar en luisteren de meeste radioluisteraars via FM. Blijkens het bericht op https://onemedia.nlederlanders-luisteren-iets-korter-radio/ van 23 maart 2022 luistert 54% via FM, 29% digitaal via internet en 13% via DAB+. De veronderstelling dat sprake was van concrete plannen voor afschakeling van FM in de nabije toekomst was in 2018 voor het College van Beroep de aanleiding om de klacht af te wijzen. Vijf jaar later zijn de plannen echter nog steeds niet dermate concreet dat deze de reclame-uiting rechtvaardigen.
Verder stelt klager dat de radiocommercial misleidend is, omdat in de zinsnede “kaartlezen werd navigatie” de suggestie zit dat DAB+ van betere kwaliteit is dan FM. Er zijn bij DAB+ weliswaar meer zenders in een frequentie te passen, maar de geluidskwaliteit is niet significant beter. Bovendien verbruiken DAB-ontvangers op batterijen deze batterijen veel sneller dan FM-ontvangers, aldus klager.
De reactie van adverteerder op het bezwaar
Het standpunt van adverteerder, zoals weergegeven in haar schriftelijke reactie en nader toegelicht ter zitting, wordt als volgt samengevat.
Digital Radio NL (adverteerder) is een samenwerkingsproject tussen de Nederlandse publieke omroep en negen commerciële FM en digitale-vergunningshouders, Stichting Regionale Publieke Omroep en het ministerie van Economische Zaken. De gezamenlijke partijen stellen zich tot doel digitaal radioluisteren tot een succes te maken. De boodschap in de commercial dat FM wordt vervangen door DAB+ is juist. Zowel het ministerie van EZK als de volledige radio-industrie en alle betrokkenen in de keten werken hier van meet af aan gezamenlijk naartoe. Analoge FM is een techniek die naar huidige maatstaven inefficiënt is en ten einde loopt. Voor ontvangst via de ether is DAB+ het enige alternatief. De transitie van analoge ether naar digitale ether en uiteindelijk afschakeling van FM is een langdurig proces, waarbij wordt samengewerkt met andere landen in Europa. Niet het aantal FM-ontvangers (zoals klager stelt), maar de wijze waarop naar radio wordt geluisterd, is leidend voor het moment van afschakelen van FM. Door de betrokken partijen is onderling afgesproken dat wanneer 30% of minder van de Nederlandse bevolking via FM luistert, op korte termijn een daadwerkelijke afschakeldatum wordt bepaald. Eind 2022 luisterde 52% van de luisteraars digitaal en minder dan 48% via FM. In het geactualiseerde rapport van onderzoeksbureau Dialogic (2022) wordt de conclusie uit 2016 gehandhaafd dat de periode 2027-2032 als afschakelmoment realistisch is. De radiocommercial heeft tot doel de consument voor te bereiden op de afschakeling van FM, ook al is daarvoor nog geen vaste datum bepaald, zodat hij daarmee rekening kan houden bij de aanschaf van een nieuw radiotoestel. In de commercial wordt geen termijn voor afschakeling genoemd of gesuggereerd.
Klager ziet in het feit dat de minister van EZK per 1 september 2023 de FM-vergunningen opnieuw moet verdelen ten onrechte een aanwijzing dat FM nog heel lang zal blijven bestaan. De wet schrijft voor dat de vergunningen bij het aflopen daarvan opnieuw moeten worden verdeeld (in plaats van verlengd). Bovendien is de FM-vergunning verplicht gekoppeld aan DAB+-frequentieruimte, omdat een gegadigde alleen op FM mag uitzenden als hetzelfde programma simultaan in de digitale ether (DAB+) te horen is.
Tot slot voert adverteerder aan dat met de zinsnede “kaartlezen werd navigatie” niet wordt gesuggereerd dat DAB+ beter is dan FM, zoals klager meent. Met de vergelijking wordt gedoeld op de transitie van papier/analoog naar digitale technologie.
Het oordeel van de Commissie
De klacht stelt aan de orde dat de radiocommercial van adverteerder misleidend is, omdat met de mededeling “FM wordt DAB+” volgens klager in strijd met de waarheid wordt gesuggereerd dat FM op korte termijn wordt afgeschakeld en de consument moet overstappen op DAB+(toestellen). Bovendien wekt de commercial volgens klager de misleidende suggestie dat DAB+ beter van kwaliteit is dan FM. De Commissie overweegt als volgt.
2.
De stelling van klager dat over de afschakeling van FM en de opvolging door DAB+ “nog helemaal niet is besloten” kan geen stand houden. Adverteerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het besluit om FM te vervangen door DAB+ vast staat en breed wordt gedragen binnen de radiowereld en door het ministerie van EZK. Eveneens is aannemelijk gemaakt dat hierbij sprake is van het uitfaseren van FM gedurende een meerjarig transitieproces, waarbij het concrete moment van afschakeling van FM afhankelijk is van het afnemen van het luisteren via FM tot 30% (of minder) van de Nederlandse bevolking. Dat daardoor het concrete moment van afschakeling nu nog niet is bepaald, betekent niet dat adverteerder het publiek niet nu reeds bekend en vertrouwd mag maken met het feit dat FM zal worden opgevolgd door DAB+. De gemiddelde consument zal dan immers bij de eventuele aanschaf van een nieuw radiotoestel rekening (kunnen) houden met deze verandering. De bestreden mededeling “FM wordt DAB+” bevat niet de suggestie dat de afschakeling van FM op (zeer) korte termijn plaatsvindt, waardoor de gemiddelde consument de indruk zou krijgen dat hij nu reeds een DAB+- toestel moet kopen om radio te kunnen blijven luisteren. De klacht dat de uiting misleidend is omdat de gemiddelde consument hierdoor op het verkeerde been wordt gezet ten aanzien van de urgentie van de aanschaf een DAB+-toestel, kan gelet op het voorgaande niet slagen.
3.
Ook het bezwaar dat de radiocommercial door de mededeling “kaartlezen werd navigeren” misleidend is, treft geen doel. Voor de gemiddelde consument is voldoende duidelijk dat dit geen vergelijking is van de kwaliteit van DAB+ met die van FM, maar wordt genoemd als voorbeeld van een overgang naar een digitale techniek.
4.
Op grond van het voorgaande wordt als volgt beslist.
De beslissing
De Commissie bevestigt de beslissing van de voorzitter tot afwijzing van de klacht.
Hieronder volgt de beslissing van de voorzitter d.d. 21-12-2022:
De bestreden reclame-uiting
Het betreft een radiocommercial van Digital Radio NL waarin door de voice-over wordt gezegd: “Daten in de kroeg werd online swipen op je telefoon. Kaartlezen werd navigatie en FM wordt DAB+. Ben jij al om? Checkdabplus.nl”.
Samenvatting van de klacht
Door de leus “FM wordt DAB+” wordt gesuggereerd dat is besloten tot het afschakelen van FM-radio. De luisteraar krijgt daardoor de indruk dat hij op DAB+(-toestellen) zal moeten overstappen om radio te kunnen blijven luisteren. Over het afschakelen van FM-radio is echter niets besloten.
Samenvatting van het verweer
Klager heeft op 9 december 2017 een gelijkluidende klacht ingediend. Die heeft geleid tot de beslissing van het College van Beroep in dossier 2018/00004. Daarbij is die eerdere klacht afgewezen omdat de plannen voor het afschakelen van de FM voldoende concreet zijn. De termijn waarbinnen dit zal gebeuren werd daarbij niet relevant geacht, aangezien over deze termijn niets werd gesuggereerd. Ook in de huidige reclame-uiting wordt niets over de termijn gezegd. Diverse uitingen van de overheid tonen overigens duidelijk aan dat DAB+ in de ether de opvolger van FM is. Dat er nog geen afschakeldatum is bepaald, betekent niet dat FM niet wordt afgeschakeld, want dat gaat wel gebeuren. Momenteel is sprake van een transitieperiode, zoals blijkt uit recente consultatiestukken in verband met de transitie naar DAB+. Verder citeert adverteerder uit een rapport van onderzoeksbureau Dialogic dat in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat op 17 oktober 2022 is gepubliceerd en waarin wordt geconcludeerd dat “de periode 2027-2032 nog steeds een realistische periode voor afschakeling van FM” is. Adverteerder dient het publiek nu al over deze wijziging te informeren, want anders zou zij het publiek juist misleiden.
Het oordeel van de voorzitter
De voorzitter verwijst naar het oordeel van het College van Beroep in dossier 2018/00004 naar aanleiding van de eerdere klacht van klager over een radiocommercial van adverteerder waarin, voor zover hier van belang, werd gezegd dat DAB+ de digitale opvolger is van FM. In essentie is dit dezelfde boodschap als in de nu bestreden radiocommercial. De voorzitter acht deze boodschap op grond van hetgeen adverteerder heeft gesteld juist. Er bestaat in redelijkheid geen twijfel over het feit dat DAB+ de opvolger is van FM; alleen het moment waarop dat gebeurt is blijkbaar nog niet bepaald. Dit laatste kan niet tot het oordeel leiden dat de radiocommercial een onjuiste indruk wekt. Er worden geen mededelingen gedaan of suggesties gewekt over het moment waarop FM wordt afgeschakeld. Daarbij geldt dat het nog steeds gerechtvaardigd is in reclame-uitingen te attenderen op het feit dat FM zal worden vervangen door DAB+. De gemiddelde consument zal daarmee dan rekening (kunnen) houden bij de aankoop van een nieuw radiotoestel. Tot slot overweegt de voorzitter dat een nieuwe klacht van klager over een reclame-uiting over DAB+ alleen in behandeling zal worden genomen indien sprake is van een wezenlijk andere reclame-uiting of wezenlijk gewijzigde omstandigheden. Nu de klacht niet kan slagen, beslist de voorzitter als volgt.
De beslissing van de voorzitter
Gelet op het bovenstaande wijst de voorzitter de klacht af.